Gobernanza de las IFI

Análisis

Lecciones de la experiencia de la CIF

y del Proyecto Petrolífero y del Oleoducto Chad-Camerún

23 November 2006 | Briefing

En septiembre de 2006 la CIF publicó la primera edición de su nueva serie de publicaciones tituladas ‘Lecciones de la Experiencia’, la cual está dedicada a la experiencia de emplear monitores externos en el Proyecto Petrolífero y del Oleoducto Chad-Camerún.

Según la CIF, los monitores externos pueden proveer un récord transparente, imparcial e independiente del cumplimiento del proyecto con sus compromisos sociales y ambientales. Aunque el costo del monitoreo externo puede ser alto, la CIF dice que esos costos son una inversión valiosa en el manejo responsable de los riesgos y además ayudan a prevenir litigios, demoras costosas del proyecto y disturbios en la comunidad. La CIF recomienda el uso de monitores externos especialmente para proyectos muy visibles como los relacionados con las industrias extractivas y el reasentamiento involuntario.

En el caso del Proyecto Petrolífero y del Oleoducto Chad-Camerún, la CIF designó a D’Appolonia S.p.A., una firma de consultores italianos, para formar el Grupo de Monitoreo y Cumplimiento Externo (ECMG – External Compliance Monitoring Group). El ECMG al principio visitó el sitio cada cuatro meses durante el período de construcción y luego una vez al año durante la fase operacional del Proyecto.

El trabajo de los monitores externos puede efectivamente dar un valor agregado, pero también puede ser utilizado como una herramienta de relaciones públicas y una hoja de higuera para una pobre implementación de compromisos sociales y del medio ambiente.

El caso específico del trabajo del ECMG en el Proyecto de Chad-Camerún es un ejemplo de lo anterior. La especialización técnica del ECMG en variados asuntos desde el manejo de las basuras peligrosas hasta la protección de herencias arqueológicas llenó vacíos en la información sobre el impacto del proyecto. Sus listas de chequeo meticulosas y el acceso a los récords de la compañía añadieron a la base de conocimiento sistemático sobre la implementación de un plan gerencial ambiental complejo.

Sin embargo, y desafortunadamente, el trabajo de ECMG no llegó a crear la diferencia completa en el terreno. Hubo problemas estructurales inherentes el ECMG tuvo que hacer recomendaciones repetidamente sobre graves problemas – tales como la intensa polución del polvo que restaba visibilidad, dañaba los campos y los cultivos y afectaba la salud pública, problemas estos que todavía no están siendo adecuadamente resueltos después de varios años de advertencias de ECMG.

Además, el ECMG cometió un grave error en agosto de 2004 cuando dio al proyecto el Certificado de Cumplimiento, confirmando que el Proyecto se había mantenido fiel al plan de manejo del medio ambiente. De acuerdo con el ECMG, solo se había encontrado un nivel 3 de incumplimiento (la falta de cumplimiento más seria), relacionada con la falta de protección a los sitios arqueológicos, un área generalmente considerada de poca importancia en el contexto de los países pobres africanos.

Al preguntarles sobre lo anterior, un miembro del ECMG respondió que el Certificado de Cumplimiento era una mera formalidad y que el ECMG reconocía que hubo muchos asuntos importantes pendientes, desde el manejo de la basura toxica, hasta la expropiación adicional de tierra y el manejo del polvo y de la salud pública. Él explico que el ECMG solo había listado un problema serio de falta de cumplimiento porque había decidido no asignar categorías a las violaciones que encontrara. También explicó que la base de esa decisión fue la preocupación de que al asignar categorías se enfocaría la discusión en las razones de la categorización en vez de hacerlo en encontrar las soluciones. (1)

Desafortunadamente, el Certificado de Cumplimiento y la mención de un solo problema serio de incumplimiento fue engañoso y dio tanto a los prestamistas como a los patrocinadores del proyecto una prueba aparente de su afirmación de que el Proyecto había sido todo un éxito. Sin embargo, incluso una rápida lectura del informe del ECMG más reciente revela que dar el Certificado de Cumplimiento no fue un acierto y que por lo menos fue algo prematuro.

El informe lista varios casos donde los patrocinadores del proyecto no estaban cumpliendo con los compromisos que habían hecho cuando se expidió el Certificado de Cumplimiento. Por ejemplo, el ECMG encontró que el Proyecto había tomado el doble de la tierra y que el número de los hogares que no pudieron sobrevivir en su tierra fue tres veces mayor que lo estimado en el Plan de Manejo del Medio Ambiente (EMP – Environmental Management Plan).

Aún así, y a pesar del impacto severo sobre la población que ya era muy pobre, el ECMG observó que las obligaciones del EMP respecto al monitoreo de la restauración de las formas de vida no fueron cumplidas. (2). El ECMG observó otras condiciones serias de incumplimiento, tales como no disminuir los riesgos a la seguridad y la salud de las comunidades locales en la región del campo petrolífero. Un ejemplo de la parte cameruniana del proyecto incluye la advertencia de ECMG sobre la falta de efectividad continuada de FEDEC, las bases utilizadas por el proyecto para cumplir con los requisitos de las Políticas de Operación del Banco Mundial respecto a los Habitantes Naturales (OP 4.04) y Personas Indígenas (OP 4.20). El ECMG considera que la falta de cumplimiento de las políticas del Banco podría ser considerado como una falta mayor de los compromisos EMP (3). Desde el punto de vista más general, las notas existentes de ECMG también afirman que no hay suficiente personal o recursos en el EMP dedicados a la región del campo petrolero.

Volviendo a las Lecciones de la Experiencia de la CIF, está bien enfatizar la necesidad de que los monitores externos sean vistos como neutrales para poder ser eficaces. También se dan pautas para permitir que el monitor externo evite el conflicto de intereses.

Estos son puntos importantes porque en últimas, la utilidad del monitor externo depende de ser aceptado tanto por los patrocinadores del proyecto como por las comunidades afectadas y las ONGs con las que trabaja. Cabe anotar que el informe de las lecciones que la CIF sacó de la experiencia con ECMG en el proyecto Cha-Camerún, se lee más como una herramienta para vender el concepto del monitor externo a los clientes de CIF, que como lecciones aprendidas sobre cómo diseñar un rol más efectivo para que el monitor externo mejore la implementación de los compromisos sociales y ambientales.

Hay lecciones adicionales que podemos aprender de la experiencia del Proyecto Chad-Camerún, y que quisiéramos que la CIF incluyera:

Es frustrante cuando el monitor externo repetidamente presenta sus recomendaciones sobre serios problemas sociales y ambientales y no hay resultados obvios. La CIF debería reconocer sistemáticamente estas recomendaciones, trabajar con sus clientes en la mitigación e informar públicamente cómo se solucionaron los problemas.

El documento de la CIF reconoce que los planes sociales y del medio ambiente tenían un enfoque demasiado estrecho lo cual no permitió dirigir los problemas y esto se evidenció durante la vida del proyecto. Por lo tanto, es importante que los Términos de Referencia para el monitor externo le permitan suficiente flexibilidad para solucionar los problemas en la medida en que estos se presentan.

Expedir un Certificado de Cumplimiento cuando existen serios problemas de incumplimiento resta credibilidad al monitor externo y perjudica sus relaciones de trabajo con las organizaciones de la sociedad civil. El monitor externo no debe sentirse presionado a expedir un Certificado Cumplimiento como si éste fuese una mera formalidad, y debe tener el derecho de retirar el Certificado si la situación en el terreno revela problemas de incumplimiento.

Además, la CIF podría también explicar por qué no utiliza un monitor externo para cubrir el desarrollo de nuevos campos petrolíferos en Chad. El Grupo del Banco Mundial y el Gobierno de Chad convinieron que todo el desarrollo de nuevos campos petrolíferos, que eventualmente usen el oleoducto apoyado por el Banco Mundial, deberá ser el objeto de las mismas salvaguardas sociales y ambientales que las del proyecto original. De acuerdo con este acuerdo, es difícil ver por qué el trabajo del monitor externo está limitado a los tres campos petrolíferos originales.

De acuerdo con la CIF, los costos del ECMG se estiman en menos de $2 millones ($1.5 millones durante la fase de la construcción y $100.000 por cada visita durante la fase de las operaciones). El argumento de la CIF es que tales costos se pagan por sí mismos al prevenir problemas tales como el eventual daño al nombre de la corporación. Aunque los patrocinadores del proyecto son quienes pagan por el monitor externo, es importante tener en cuenta que las ganancias del proyecto pagan por estos costos y que en últimas, los verdaderos costos del proyecto están siendo pagados por las comunidades cuyo medio ambiente y formas de vida fueron profundamente afectados por el proyecto.

Notas al pie

1. Conversation with Jean Le Bloas during the World Bank sponsored workshop on the Project Completion Implementation Project in Yaoundé, Cameroon, October 14, 2005

2. D'Appolonia, report of the External Compliance Monitoring Group, second site visit- post-project completion, November 2005, published in December 2005 (available at www.ifc.org).

3.Ibid