Medio ambiente

Comentario

¿A quién se le facilita la energía? Influencia de las políticas de las I

18 April 2008 | At Issue

Introducción

A pesar del discurso en sentido contrario, la cartera del Banco Mundial en materia de energía no logra aun obtener frutos del beneficio doble que otorgarían las energías renovables en cuanto a atender tanto la pobreza energética como el cambio climático. Las políticas económicas de Nigeria configuradas por el Banco Mundial y el FMI han conducido hasta ahora a un proceso disfuncional de privatización de la electricidad – con una fuerte y hasta ahora infructuosa dependencia de la reforma del sector del gas, y el fracaso en lograr cualquier avance considerable en materia de pobreza energética y energía renovable.

Achacarle el desastre del sector energético nigeriano a las IFIs sería algo muy simplista. No obstante, su influencia no puede desvincularse de la corrupción practicada por las elites nacionales lo cual ha llevado a exacerbar la pobreza y ha impedido suministrar energía a la nación. Tampoco puede separarse de las décadas de violaciones atroces al medio ambiente y a los derechos humanos, cometidas en pos de los intereses de las compañías petroleras internacionales.

Nigeria es el mayor productor de petróleo de la región y cuenta con aproximadamente una tercera parte de las reservas de gas conocidas en África. Sin embargo, el 60 por ciento de la población no tiene acceso a la electricidad para sus necesidades básicas, cubriéndose tan solo una quinta parte de los hogares en zonas rurales1.

Las IFIs han sido criticadas por su tendencia a ignorar la malversación de fondos públicos por parte de las autoridades nigerianas

El epiléptico suministro de energía en Nigeria es uno de los factores clave que dificultan su desarrollo. En el año 2005, el Banco estimó que para aumentar el acceso al 75 por ciento se requerirían inversiones por encima de los 10.000 millones de dólares. Bajo la tutela de las IFIs, el ex presidente Olusegun Obasanjo emprendió un importante programa de reforma económica neoliberal durante el gobierno que ejerció de 1999 a 2007. No obstante haber prometido una reforma del sector energético, las inversiones de hasta 16.000 millones de dólares realizadas por el gobierno federal durante sus ocho años en el poder no condujeron a ninguna mejora tangible. En marzo de 2008, este gasto fue objeto de una investigación sobre corrupción llevada a cabo por la Cámara de Representantes. El ex ministro de economía, Ngozi Okonjo-Iweala, actualmente director gerente del Banco Mundial, y el ex ministro de minerales sólidos, Oby Ezekwesili, actualmente vicepresidente africano del Banco Mundial, comparecieron ante el panel investigador. Ambos desempeñaron papeles cruciales en la reforma del sector energético durante el gobierno de Obasanjo2.

La medicina de las IFIs

Algunos de los elementos centrales de las políticas del Banco Mundial y el FMI en relación con el sector eléctrico son:

  • la privatización y separación de servicios de la empresa eléctrica estatal;
  • una ley de electricidad para acelerar la transformación del sector eléctrico;
  • legislación y asistencia técnica para promover la reforma al sector del gas nacional;
  • liberalización del sector “downstream” del petróleo;
  • financiamiento para atender las restricciones clave en materia de infraestructura; y
  • legislación para presentar proyectos de ley en materia de responsabilidad fiscal, contrataciones, y la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas.

Nigeria fue el primer país en contar con un instrumento de apoyo a políticas (PSI, por su sigla en inglés) del FMI (un instrumento de carácter no crediticio lanzado a mediados del año 2005, ver Update 48),para el cual el sector energético es un elemento central. Cierta cantidad de componentes clave del PSI fueron aprobados polémicamente durante los últimos días de Obasanjo al frente de la presidencia. Desde 2001, el Banco Mundial ha otorgado aproximadamente 300 millones de dólares en créditos de la AIF para la reforma y la privatización del sector energético nigeriano. El Proyecto para el Desarrollo de la Política Energética Nacional (NEPD) actualmente en curso en Nigeria es financiado casi enteramente por el Banco. El mismo consta de cinco componentes: transmisión; distribución; expansión del acceso y la energía renovable; asistencia técnica para proyectos de gasoductos y para la producción de energía eléctrica a partir del gas; y asistencia técnica para reformas y para la participación privada.

La desregulación como disparador de la cleptocracia

La desregulación del mercado “downstream” del petróleo (refinamiento, suministro y distribución) ha sido un componente clave del asesoramiento en política económica del FMI y el Banco Mundial a partir del año 1999. De los parámetros de referencia estructurales del FMI, el más controvertido fue la venta de las refinerías de Kaduna y Port Harcourt. La venta en primera instancia fue dejada en suspenso debido a la dificultad para atraer inversionistas internacionales de alto nivel. Luego, habiendo sido tasadas en 800.000 millones de dólares, las refinerías fueron rematadas durante los últimos días de la presidencia de Obasanjo en mayo de 2007 por la módica suma de 500 millones de dólares a un consorcio allegado al presidente, conocido como Bluestar Oil Service Limited. Las protestas que sobrevinieron, las cuales derivaron en un paro nacional en junio, hicieron que Bluestar se retirara del acuerdo y su dinero fuera reembolsado.

El proceso de privatización del sector “downstream” del gas y del petróleo ha recibido una fuerte oposición de parte de grupos de trabajadores en lo que refiere a la ausencia de debida diligencia 3. El gobierno es criticado duramente por su buena disposición para vender los activos del estado sin asegurar la capacidad refinadora y de desarrollo nacional, la cual podría eventualmente hacer prescindir de la necesidad de importar buena parte de los productos refinados del petróleo que consume Nigeria. Se estima que el gobierno federal gastó un total de 18.600 millones de dólares en la importación de productos refinados del petróleo de 2000 a 2006. Al no desarrollarse la capacidad refinadora se favorece a las pocas elites que se benefician del monopolio de la importación del petróleo refinado.

La venta de la planta Eleme Petrochemicals, en Port Harcourt, constituyó una reforma estructural del PSI en octubre de 2005. Se trata de la planta más grande en su especie de todo el continente. Según los periódicos nacionales se vendió por aproximadamente 225 millones de dólares a la subsidiaria nigeriana de la firma de Indonesia, Indorama Group. El sindicato nacional de trabajadores de la industria del gas natural y del petróleo dijo que “ni siquiera los repuestos existentes en la planta valían esta suma”. 4 La CFI otorgó un préstamo por 75 millones de dólares y movilizó otros 80 millones provenientes de prestamistas comerciales. La absorción de Eleme por parte de otra compañía tuvo lugar luego de emitida una directiva presidencial para delegarla. Según informes no oficiales, una vez que la Compañía Nacional Petrolera Nigeriana se negó a entregar la planta de acuerdo con la orden presidencial, esta fue tomada a la fuerza por el ejército. El Memorando de Entendimiento firmado entre el gobierno y la Oficina de Empresas Públicas (establecida para supervisar el proceso de privatización) acordaba aparentemente que el gobierno debía mantener una participación mínima del 49 por ciento. Sin embargo, a Indorama se le otorgó una participación del 75 por ciento en el capital de Eleme.

De forma similar, la venta de la central de energía Egbin a la compañía Korea Power Corporation & Energy Resources Limited por un precio demasiado bajo de 280 millones de nairas (aproximadamente 2 millones de dólares) recibió las protestas del sindicato nacional de empleados de la industria eléctrica por la ausencia de consultas con las partes interesadas y los trabajadores. Egbin es la mayor central generadora de energía operada por la compañía Power Holding Company de Nigeria y está siendo privatizada mediante una licitación internacional como una de las unidades disociadas dentro del proceso de privatización apoyado por el Banco.

Reformas fallidas en el sector del gas

El Banco ha sido una fuerza impulsora en términos de asistencia técnica para las reformas del sector del gas nigeriano. Las compañías petroleras internacionales han desempeñado un papel importante aunque totalmente secreto en la formulación de la estrategia de reforma del sector apoyada por el Banco. El Banco Mundial proporcionó asistencia al gobierno nigeriano en lo referente a la presentación de una estrategia nacional del gas 5 mediante la financiación y supervisión de dos importantes estudios en el año 2004.

Sin embargo, el plan maestro para el gas nigeriano apoyado por el Banco no ha logrado hasta ahora alcanzar muchos de sus principales objetivos, incluyendo el suministro de energía para todo el país, el aumento de las exportaciones y la eliminación de la nociva quema de gas para el año 2008. A pesar de las reducciones, Nigeria continúa siendo clasificado como el mayor quemador de gas del mundo. La mayor parte del gas del Delta se produce durante el proceso de extracción del petróleo, conocido también como gas asociado. Se trata de una de las fuentes de gas más difíciles y costosas de aprovechar y, por lo tanto, no existe un incentivo para que las compañías petroleras eliminen la quema 6. Esta práctica ha sido llevada adelante durante más de 40 años, exponiendo a las comunidades del Delta del Níger a un peligro catastrófico en lo referente a sus medios de vida. Varias de las resoluciones dictadas por las autoridades nigerianas desde 1984 han sido pasadas por alto por todas las grandes compañías petroleras multinacionales que operan en Nigeria, incluyendo el último plazo fijado para una eliminación gradual a fines de 2008.

El Banco Mundial está otorgando un total de 125 millones de dólares en garantías de riesgo al Proyecto del Gasoducto de África Occidental (WAGP), que comprende un sistema de transporte de 680 kilómetros diseñado para llevar el gas natural desde Nigeria hasta los mercados de Benin, Togo y Ghana (ver Update 57).Una denuncia presentada por las comunidades afectadas del área ante el Panel de Inspección del Banco sostiene que el proyecto viola las políticas del Banco, incluyendo las referidas a la evaluación del impacto medioambiental y la consulta pública. Las comunidades dicen que el Banco no ha logrado demostrar cómo el proyecto habrá de reducir la quema de gas o aportarles beneficios. El Banco replica que el 60 por ciento del gas a ser suministrado al WAGP sería gas asociado que de otra forma resultaría quemado. Las ONG de Acción por los Derechos Medioambientales señalan que no hay evidencia de la construcción de una instalación para la recolección de gas asociado que pudiera tornar viable la utilización por parte del WAGP del gas asociado que resulta actualmente quemado.

Pobreza energética

La Comisión Nigeriana Reguladora de la Electricidad está facultada legalmente para implementar tarifas vitales para los pobres y discriminar a favor de servicios esenciales como por ejemplo hospitales. Sin embargo, existen cuestionamientos acerca de su fortaleza política. En agosto de 2007, la comisión exhortó al gobierno a otorgar subsidios sin los cuales la electricidad no podría ser costeada por millones de nigerianos. A pesar de esto, el Banco afirmó que a modo de alcanzar una recuperación total de los costos con un margen apropiado de ganancias, la “tarifa promedio razonable” debería ser aproximadamente un 30 por ciento superior a la que se aplica actualmente7.. Esto contradice la Nota de Recomendación Conjunta del propio personal del Banco sobre el informe de avance realizado para la estrategia de reducción de la pobreza de Nigeria (NEEDS) de junio de 2007, la cual establece que “será importante establecer tarifas eléctricas que permitan una recuperación de los costos al tiempo que se introducen medidas adecuadas para proteger a los grupos vulnerables”8.

La minoría de nigerianos que se encuentran conectados a la red eléctrica tiene que soportar frecuentes e imprevisibles apagones. La energía es a menudo racionada, lo que implica que las comunidades reciban electricidad un día sí y otro no, y rara vez durante todo el día cuando les toca. Las facturas se emiten generalmente sobre la base de estimativos arbitrarios, cobrando a menudo a los usuarios mucho más de lo que han consumido. Las desconexiones masivas de comunidades enteras son comunes, argumentándose que algunos hogares en el área se han negado a pagar sus facturas. Esto obliga a todos los afectados a pagar una suculenta coima y/o tarifa de reconexión. Los que pueden pagarlo, dependen de generadores que son difíciles de manejar y resultan sumamente costosos.

El acceso a la electricidad rural en Nigeria es inferior al 20 por ciento9. La mayoría de las poblaciones rurales no están conectadas a la red eléctrica y dependen casi exclusivamente de la leña como combustible para las necesidades domésticas. La leña es generalmente recolectada por las mujeres que caminan hasta ocho horas diarias para conseguirla. Casi dos terceras partes del consumo energético de Nigeria se obtiene de la quema tradicional de leña como combustible y de desechos agrícolas. Casi toda la electrificación rural existente tiende a ser gracias a los generadores diesel10.

De acuerdo con el Banco, en un país con una población superior a los 130 millones de habitantes, la empresa de electricidad de Nigeria tiene solo 4,6 millones de clientes11. Las estadísticas en materia de acceso a la electricidad, capacidad de la red y energía suministrada varían 12 pero el segundo informe sobre la estrategia de reducción de la pobreza hace referencia a una capacidad de generación instalada de 6.000 MW, al tiempo que el suministro de energía disponible es solo de 3.000 MW. Esto equivale a menos del 30 por ciento de la demanda, la cual se estima que asciende actualmente a 10.000 MW13.

Energía renovable y electrificación rural

En el nivel de las políticas, se han realizado avances significativos en materia de energía renovable y electrificación rural sobre la base del plan maestro 2006 acerca de energía renovable y documentos relacionados. Sin embargo, en la práctica los avances parecen haber sido virtualmente inexistentes. El aporte actual en materia de energía renovable es de aproximadamente el 0,6 por ciento de la capacidad total de generación de electricidad14.

La ley de Reforma del Sector Eléctrico del año 2005 – un elemento central del Proyecto para el Desarrollo de la Política Energética Nacional (NEDP) – también subraya el papel de la energía renovable, especialmente para las áreas remotas y rurales. El tercer componente del NEDP proporciona asistencia para la expansión de la energía renovable, si bien financieramente constituye una parte muy pequeña del presupuesto total cuando se lo compara con el componente de la transmisión. La asistencia técnica para este componente de energía renovable está siendo cofinanciada por una subvención de proyecto (2005) del Fondo Global para el Medio Ambiente15.

Al día de hoy, la electricidad renovable no ha sido parte del proceso nacional de planificación energética. Todas las plantas existentes se basaban exclusivamente en la extensión de la red eléctrica16. En el año 2005, se registraban 1.500 proyectos de electrificación rural incompletos, que habrían requerido la suma estimada de 300 millones de dólares para ser completados.

El NEDP señala que “comenzará a derribar las barreras al uso extendido de la energía renovable, mediante la creación de un entorno favorable para las fuentes de energías renovables tanto conectadas como no conectadas a una red”. Sin embargo, los lineamientos en materia de energía renovable identifican una serie de barreras para su utilización en Nigeria, que incluyen: el riesgo percibido por los banqueros, quienes aun prefieren inversiones convencionales, a gran escala y de alto beneficio en el sector eléctrico; ausencia de capacidad en Nigeria para la fabricación de componentes de las energías renovables como turbinas; y restricciones en la cadena del suministro como por ejemplo altas tarifas de importación.

Las IFIs han sido criticadas por su tendencia a ignorar la malversación de fondos públicos por parte de las autoridades nigerianas; el caso omiso que hacen al debido proceso en los proyectos y políticas que apoyan; el fracaso en hacer participar significativamente a la sociedad civil; y por su rol facilitador en lo que refiere a perpetuar las condiciones que permiten a las compañías operar en el Delta del Níger para mantener su monopolio sobre las recursos naturales del país. El caso de Nigeria se suma a los análisis críticos de los programas de reforma del sector energético del FMI y el Banco Mundial. Las IFIs han impulsado modelos centralizados, basados en redes, y un marco fundado en la privatización de empresas públicas y asociaciones público-privadas, los cuales han fracaso en lo que respecta a suministrar efectivamente energía a favor de los pobres.