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FMI: Más grande pero no más amable

23 April 2009

Los líderes mundiales del G20 convinieron en triplicar el tamaño de los recursos del FMI, pero a los críticos les preocupa el fortalecimiento del Fondo antes de que se diera una reforma fundamental a su gobierno y a su política de condicionalidad. /se espera que habrá más cambios a los programas del Fondo este año.

En abril de 2009, el G20 convino en triplicar el volumen de recursos disponibles en el FMI de $250 mil millones a $750 mil millones potenciales (ver Boletín 65). Esto fue hecho en una forma que dejó complacidos a los europeos y a Estados Unidos: A través de acuerdos temporales de los países G20 de extender los préstamos al FMI, en lo que se llama el Nuevo Acuerdo de Préstamo (NAB – New Arrangements to Borrow). Cambiar los NABs será temporal y no alterará las cuotas, dejando la dominación del voto de los países ricos sin alteraciones.

Tanto los países en desarrollo como la Comisión de la ONU Sobre la Reforma Financiera han pedido en cambio que el FMI aumente sus recursos, bien con un aumento general, o con un aumento selectivo de la cuota. Estos métodos habrían aumentado permanentemente el tamaño del FMI, y con ello potencialmente se habría diluido el voto dominante de los países ricos.

Las organizaciones de la sociedad civil han exigido tanto una reforma de gobierno como un fin a la dañina condicionalidad del FMI, a cambio de cualquier aumento en sus recursos. El Congreso Internacional de Sindicatos, una organización sombrilla para los sindicatos alrededor del mundo, también exigió que “tanto el Banco como el Fondo deben dejar de imponer su condicionalidad en los países emergentes y en desarrollo la cual los empuja hacia las políticas procíclicas.” Un grupo de ONGs británicas piden que “todos los fondos que se den a las instituciones internacionales o regionales deben ir de la mano de las promesas de que se realicen reformas rápidas en el gobierno de esas instituciones.”

¿Los SDRs al rescate?

El otro aumento masivo en los recursos del FMI ocurrió a través de la asignación de los Derechos Especiales de Giro (SDRs), o sea, los activos creados internamente por el FMI (ver Boletín 65). Los $250 mil millones de dólares, o nuevas asignaciones de SDRs, fue lo máximo que la Tesorería de Estados Unidos podía dar sin tener que pedir la aprobación del Congreso estadounidense.

Una asignación SDR en realidad quiere decir que se estará imprimiendo dinero nuevo, unos $68 mil millones que irán a los países de medianos ingresos y $17 mil millones a los países de bajos ingresos. Como los SDRs son asignados de acuerdo con la proporción del voto que se posee, las dos terceras partes irán a los países ricos. Un beneficio clave de los SDRs es que vienen sin la típica condicionalidad del FMI que ha sido tan problemática en los recientes préstamos para la crisis del FMI (ver Boletín 65), pero su uso sí incurre en pagos de intereses.

Más dinero y más jerga

Se piensa que la mayoría de los nuevos recursos del FMI serán canalizados a través de otra nueva facilidad del FMI para los países de medianos ingresos, la Línea de Crédito Flexible (FCL – Flexible Credit Line), aprobada a principios de marzo de 2009.

La FCL reemplaza la fallida Facilidad de Liquidez de Corto Plazo (STLF – Short Term Liquidity Facility), lanzada en noviembre de 2008 (ver Boletín 63). Ningún país llegó a usar la STLF, pero ya dos países usaron la FCL: México, el cual anunció su interés en la víspera de la Cumbre del G20, y Polonia la cual aplicó a mediados de abril de 2009.

La nueva FCL incluye precalificación por el FMI en vez de condicionalidad, lo cual significa que un país debe ser evaluado como de tener un ‘fuerte desempeño’, antes de ser considerado como candidato para préstamos. La FCL no tiene un límite del dinero al cual un país puede tener acceso, dura de seis a doce meses, y da hasta cinco años de plazo de pago.

Las predecesoras del FCL fracasaron debido al estigma que la acompañaba: El temor de que al firmar por la facilidad iba a asustar los mercados financieros y animar la especulación de divisas, o estimular una baja repentina de los flujos del capital. Ya el tiempo dirá si la nueva FCL resolverá este problema, aunque los mercados financieros ya tienen emociones encontradas en relación con la aplicación de México.

Sacudida de recursos para los de bajos ingresos

El compromiso del G20 de “duplicar la capacidad de préstamos concesionados del FMI para los países de bajos ingresos y de duplicar los límites de acceso”, está basado en recursos inexistentes. Los préstamos concesionados del Fondo vienen de una canasta de recursos de donantes llamada el Fondo PRGF-ESF, el cual actualmente tiene $23 mil millones. Los países G20 no han prometido nada específico para la provisión de los $23 mil millones que serán necesarios, ya que este dinero no puede venir de NAB, que ya financia el aumento de los recursos generales del FMI.

Se supone que el FMI produzca propuestas sólidas para las Reuniones de Primavera, pero es improbable que las ONGs estén satisfechas. Muchos han pedido que se suspenda el marco de trabajo de préstamos actual para los países de bajos ingresos debido a la política dañina de la condicionalidad económica.

¿Oro para financiar la deuda?

Al mismo tiempo que se dan estos cambios drásticos de la financiación del FMI, se está preparando la legislación para autorizar la venta de oro para financiar las actividades básicas del FMI y resolver su crisis de ingresos (ver Boletín 61), por los Comités del Congreso de Estados Unidos. Sin embargo esta legislación puede resultar con un aguijón en la cola. El Jubilee Act, pasado por el Congreso de Estados Unidos en 2008 pide que las ventas de oro del FMI sean utilizadas para pagar alivio adicional a la deuda además de los gastos administrativos.

El G20 parece ir yendo en la dirección contraria, pidiendo que los $6 mil millones de la venta del oro sean parte de la duplicación de la canasta de los préstamos concesionales del FMI. Eso significa que el dinero no financiará el alivio a la deuda sino que actualmente estará creando más deudas en los países en desarrollo ya que será prestado a los países más pobres.

“La venta de oro del FMI debe ser ampliada y las ganancias utilizadas para el alivio a la deuda, o para las asignaciones sin condicionalidades dañinas – no para que los países más pobres del mundo incurran en más deudas,” dice Neil Watkins, de Jubilee USA Network.

Cambios en la condicionalidad estructural

A principios de marzo de 2009, la Junta del FMI consideró una revisión de la condicionalidad por el personal, la cual había sido pedida por el director general, Dominique Strauss-Kahn, cuando la crisis financiera estalló (ver Boletín 64). En forma inusitada el Fondo reconoció haberse equivocado. “En el pasado, los préstamos del FMI tenían demasiadas condicionalidades que no estaban bien enfocadas en los objetivos centrales.”

En una movida sorprendente, la Junta decidió eliminar toda una categoría de condicionalidad, llamada criterio de desempeño estructural, a pesar de haberse rehusado limitar el número de tales condicionalidades solo un año antes (ver Boletín 59 y 61). Los criterios de desempeño estructural son condiciones que el FMI exige a los países que prestan para forzarlos a cambiar sus políticas económicas, o la estructura de la economía durante la duración del préstamo.

Sin embargo, la eliminación de este tipo de condicionalidad no significa que ha llegado el fin a la práctica de forzar la reforma estructural. En vez de ello “el FMI dependerá más del criterio de precalificación (ex-ante conditionality) donde sea apropiado en vez de la condicionalidad acostumbrada (expost).” Eso probablemente aumentará el uso de las ‘pre-acciones’, o condiciones que deben ser cumplidas antes de conseguir un préstamo. Así que se continuarán usando los puntos de comparación estructurales, los cuales no son obligatorios legalmente, pero que aun así forzarán cambios en la política.

Las ONGs están dudosas. Vitalice Meja de Afrodad anotó: “El acercamiento ex-ante es una clara indicación de que las condicionalidades han sido profundamente incorporadas en los sistemas de los países después de la acción de décadas del Fondo. El acercamiento actual solo coloca el peso del cumplimiento con los programas de reforma económica del Fondo sobre los países pobres dando una buena apariencia al FMI.”

A pesar de los cambios, el FMI todavía está bajo fuego por el consejo político que da a los países golpeados por la crisis (ver Boletín 65). Por ejemplo, un informe preparado por la Campaña Global para la Educación (Global Campaign for Education) para las Reuniones de Primavera en abril 2009, critica el impacto de las condiciones del FMI sobre los salarios de los maestros en los países en desarrollo.

Revisiones pendientes sobre los países de bajos ingresos

La revisión del FMI sobre la condicionalidad se enfoca en las políticas generales de condicionalidad y en los programas y facilidades de los países de medianos ingresos. Sin embargo, todavía están en curso las revisiones de las facilidades del FMI en los países de bajos ingresos – tales como la Facilidad para el Crecimiento y la Reducción de la Pobreza (PRGF – Poverty Reduction and Growth Facility), el Instrumento de Apoyo a la política (PSI – Policy Support Instrument), y la Facilidad para los Choques Externos (ESF – Exogenous Shocks Facility). El personal terminó los documentos de revisión que fueron discutidos por la Junta del FMI en marzo de 2009, pero no se tomaron decisiones concretas. El FMI espera realizar algunos cambios a estas facilidades después de una segunda ronda de revisiones durante el verano.

El personal tiene muy poca comunicación con la sociedad civil (ver Boletín 64), y no está claro qué tan extensa vaya a ser la consulta futura. Después de las discusiones de la junta a comienzos de marzo de 2009, el Fondo continúo su práctica normal de informar a la sociedad civil después de haber tomado sus decisiones, en vez de proveer los documentos por adelantado, para que los actores hubieran podido dar sus puntos de vista a la Junta antes de que ésta tomara sus decisiones. La única forma en que se puede empujar al personal del FMI para que sea más participativo y haga consultas puede ser la revisión de la política de Transparencia del FMI (ver Boletín 65), ya que la Junta puede requerir que los documentos producidos por el personal (staff papers) sean publicados antes de que la Junta tome decisiones.