Condicionalidad

Análisis

La verdad detrás del anuncio del FMI de promover la protección social en los países de ingreso bajo

17 July 2017 | Análisis externo | Traducción: Gustavo Alzugaray

Credit: Nick Youngson

En junio el FMI publicó su proclamado documento político, Salvaguardias sociales y diseño de programas en programas respaldados por el Fondo Fiduciario para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (FFCLP) y el Instrumento de Apoyo a la Política Económica (IAPE), en el que se discute cómo sus programas de préstamos han afectado las políticas de protección social en los países en desarrollo en el periodo 2010-2016. En un blog reciente del FMI, la directora ejecutiva Christine Lagarde resumió brevemente las conclusiones: “los gastos en salud y educación han sido generalmente protegidos en los programas de los países de ingreso bajo”. Es cierto que estas serían buenas noticias para el mundo en desarrollo.

El documento del FMI sugería que, desde 2010, cerca del 90% de los programas en los países de ingreso bajo incluyeron reformas que estipulaban costos mínimos para las políticas sociales – usualmente en salud y educación – y otras áreas prioritarias. Al mismo tiempo, hubo supuestos mandatos de reducción del déficit fiscal en apenas la mitad de los programas de ingreso bajo durante el mismo periodo. El documento dice además que, en las dos décadas pasadas, los programas del FMI no han tenido efectos sobre los gastos en salud y, de hecho, aumentaron los gastos en educación pública.

Por desgracia, la evaluación del FMI es metodológicamente defectuosa y la organización sigue desconectada del espíritu político global sobre la protección social universal.

El FMI parece operar dentro de un diálogo auto-referencial, aislado del consenso internacional en materia de políticas.Alexander Kentikelenis and Thomas Stubbs

Un análisis defectuoso

La afirmación del FMI de que los programas de los países de ingreso bajo promueven la protección social está respaldada por los análisis, que muestran que casi todos incluyen mínimos de gastos social, solo la mitad pide reducciones del déficit fiscal y los gastos en salud y educación pública permanecen igual o han aumentado. Sin embargo, el análisis es engañoso.

La evidencia disponible sobre los mínimos de gastos social prioritario muestran que, aunque están incluidos en casi todos los programas, los gobiernos solo los implementan la mitad de las veces. Al mismo tiempo, las condiciones que pretenden equilibrar el presupuesto, es decir, los recortes al gasto, se cumplen casi en todos los años en los que no se cumplen los niveles de gasto prioritarios, lo que sugiere claramente las verdaderas prioridades del FMI.

Otra indicación de las prioridades del FMI es la rigurosidad de estas metas. Los límites del balance presupuestario aparecen normalmente como condiciones vinculantes, lo que significa que determinan directamente si el programa del FMI continúa o no. Los mínimos de gastos social son más a menudo condiciones no vinculantes que sirven como marcadores para una evaluación de avances más amplia pero que no suspenden un programa de manera automática por su incumplimiento.

Las cuentas del FMI en el documento sobre reducciones del déficit fiscal ofrecen una visión incompleta al examinar solo el primer año de sus programas, que duran normalmente entre tres y cuatro años. Los que puede ser fiscalmente expansivo o neutro en el primer año del programa puede volverse contractivo en los años siguientes.

Por último, el análisis del FMI sobre salud y educación pública no supera un escrutinio metodológico. Esta nueva investigación demuestra que, contra las conclusiones del FMI, sus programas no afectan los gastos en educación y tienen un efecto negativo en los gastos en salud. Los resultados muestran que al ingresar a un programa del FMI cae el gasto en salud pública, en promedio, un 1,7 puntos porcentuales como proporción del PIB.

El descuido del desarrollo sostenible

Los recientemente acordados Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) ofrecen la visión de un “mundo con acceso equitativo e igualitario a la educación de calidad en todos los niveles, a la atención médica y a la protección social”. Extrañamente, el reconocimiento de los ODS estuvo totalmente ausente en el documento del FMI, pese a haber sido aceptados de forma unánime por la Asamblea General de las Naciones Unidas.

Por el contrario, en este documento y en muchos otros, el FMI ha adherido explícitamente al desarrollo de la asistencia social focalizada. Al reconocer los retos de los limitados recursos financieros para financiar la protección social, el FMI aboga por una mejor focalización de los pobres en lugar de apelar a opciones compatibles con la agenda los ODS, como la financiación de sistemas universales de protección social mediante una mayor asociación internacional (Objetivo 17).

A pesar de los objetivos actuales de la comunidad internacional en materia de protección social, el FMI continúa manteniendo y persiguiendo una posición política contraria. El FMI parece operar dentro de un diálogo auto-referencial, aislado del consenso internacional en materia de políticas. Un mirada a la lista de referencias del documento apoya fuertemente esta idea: solo uno de los 22 estudios citados en el documento no pertenece a miembros de su propio personal.

En consecuencia, no sorprende que las recomendaciones del documento no exijan cambios en las políticas de protección social del FMI. La conclusión del documento sería difícil de sostener a partir de la vasta evidencia disponible fuera del silo ideológico auto-congratulatorio del FMI. En este universo, la imagen que pinta el FMI es menos ideal: los programa están vinculados a una cadena de consecuencias sociales nefastas que van desde sistemas de salud defectuosos hasta guerras civiles (véase el Observador de Invierno de 2015).

Lo que se viene

Lograr los estándares de protección social internacionalmente acordados exigirá la colaboración y coordinación de un amplio espectro de actores mundiales, incluyendo a entidades de Naciones Unidas como el FMI. Los ODS no solo ofrecen una guía para estructurar esos debates políticos, también son una oportunidad para que el FMI y otras organizaciones internacionales transformen fundamentalmente sus políticas y prácticas.

Al hacerlo, le objetivo de la protección social debe ser puesto en el contexto apropiado. Más que una agenda minimalista que abarca principalmente intervenciones de salud y educación para los más vulnerables, es un marco integral hacia el más alto nivel posible de derechos económicos, sociales y culturales, tal como fue codificado por la comunidad internacional. De hecho, un informe reciente del Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas llama la atención acerca del devastador impacto de los programas de ajuste estructural sobre los derechos laborales – un contribuyente clave del bienestar de las personas (véase el Observador de Primavera de 2017 y el de Primavera de 2016).

Las agendas políticas minimalistas, que ofrecen servicios limitados a los más vulnerables no funcionaron en el pasado y hay pocas razones para pensar que lo hagan ahora. Tal como Richard Titmuss, un arquitecto clave del estado de bienestar británico, explicó hace medio siglo: “Los servicios para los pobres son servicios pobres”. La comunidad internacional tiene la obligación de evitar los errores del pasado y de garantizar que los objetivos universalmente acordados – tales como los ODS – sean una parte integral de los esfuerzos en materia de políticas.


Thomas Stubbs, University of Cambridge y Alexander Kentikelenis, University of Oxford