Servicios sociales

Análisis

La esquiva búsqueda del “espacio fiscal”

The World Bank, the IMF and the UNDP

11 May 2007 | At Issue

Hace ya varios años que el Banco Mundial y el FMI se vienen enfrentando a gobiernos, ONG, agencias de la ONU e incluso entre ellos mismos en torno al concepto de “espacio fiscal”. Este término con frecuencia vago y mal definido ha provocado gran confusión. Nancy Alexander considera que el quid de la cuestión radica en una diferencia de opinión acerca de cómo y cuándo se debería dejar que los gobiernos invirtieran tanto en infraestructura como en servicios básicos.

Las IFIs y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) tienen visiones contrapuestas acerca de cómo aumentar el espacio fiscal, es decir cómo permitir que los gobiernos gasten e inviertan más. El meollo de este desacuerdo reside en cómo debería considerarse al espacio fiscal. El PNUD considera al aumento del espacio fiscal como una forma de combatir la pobreza y alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), por lo cual cualquier evaluación en materia de espacio fiscal debería comenzar por calcular los recursos que resultan necesarios para cumplir con los ODM. Las IFIs generalmente comienzan por analizar los recursos que ya se encuentran disponibles y luego calculan el espacio fiscal. Las principales áreas de preocupación en lo referente a aumentar el espacio fiscal son el manejo de la inflación; el gasto en infraestructura; los impactos de la liberalización comercial; y el uso de las asociaciones público-privadas.

¿Por qué ahora? Una tormenta en torno al espacio fiscal

Los presidentes Lula de Brasil y Kirchner de Argentina se reunieron en marzo de 2004, y suscribieron el Acta de Copacabana, que llama a una cooperación de alto nivel para el financiamiento de infraestructura. Propusieron que las IFIs les permitieran contabilizar la inversión en infraestructura durante toda la vida del activo y no sólo el año en que el gasto es efectuado por parte del gobierno. Si bien la reducción del déficit contuvo la inflación y liberó recursos para el pago del servicio de la deuda, denunciaron al FMI por haber impuesto metas tan estrictas para la reducción del déficit que la inversión pública, especialmente en infraestructura, se desplomó.

Al tiempo que los países del Sur comienzan a apreciar los costos del desarrollo a largo plazo derivados de una escasa inversión en infraestructura, los donantes del Norte están siendo presionados para aumentar su Ayuda Oficial Directa (AOD), cumpliendo así con sus compromisos globales, y los organismos multilaterales de financiamiento están volviendo a la infraestructura como parte fundamental del puzzle del desarrollo y, convenientemente, como la forma más rápida de incrementar sus carteras de préstamos en un momento de creciente competencia en el mundo del financiamiento para el desarrollo.

El Comité para el Desarrollo – el más alto organismo de la junta de gobernadores del Banco y el Fondo – solicitó al Banco en el año 2005 que analizara “cómo se podría adaptar la práctica de la política fiscal para fortalecer el papel [del Banco] con respecto al crecimiento y al logro de los ODM”. En un informe interino titulado Política Fiscal para el Crecimiento y el Desarrollo, divulgado en las reuniones de primavera de 2006, el Banco optó por concentrarse casi exclusivamente en el espacio fiscal orientado al crecimiento económico, basándose en la conjetura de que un marco de política fiscal a favor del crecimiento es lo mismo que un marco fiscal a favor de los pobres o a favor de los ODM. El Banco definió al espacio fiscal como “la capacidad de un gobierno para incrementar el gasto sin perjudicar su capacidad de pagar el servicio de la deuda”. El informe afirma que los gobiernos pueden ampliar el espacio fiscal a) mejorando la eficiencia del gasto público; b) aumentando sus ingresos; o c) atrayendo asistencia en forma de donaciones o solicitando préstamos. Se excluye la opción de condonar o cancelar las deudas.

El PNUD criticó la ineficiencia del Banco en lo referente a abordar cabalmente la segunda mitad del interrogante planteado por el Comité para el Desarrollo, a saber el logro de los ODM, en su informe “Fiscal Space for Public Investment: Toward a Human Development Approach”. En su definición de espacio fiscal, el PNUD destaca la calidad del gasto público dado que los gastos productivos habrán de fomentar el crecimiento y el desarrollo humano, una “torta presupuestaria” más grande, y un mayor espacio fiscal en el largo plazo. De esta forma, cualquier definición de espacio fiscal debería distinguir entre los impactos del gasto a corto y a largo plazo. El informe del PNUD reconoce la importancia de la estabilidad macroeconómica pero mide su valor frente al potencial de crecimiento de la política fiscal expansionista. El Banco presentará su informe final sobre el espacio fiscal en las próximas reuniones de primavera de 2007. La información preliminar acerca del informe final indica que el Banco estará trabajando para averiguar el probable impacto del nivel y la composición del gasto y de la tributación en el crecimiento a largo plazo en cada país. Esto afectaría la orientación hacia el déficit de la institución y la inclinación contraria a la política fiscal expansionista si bien deja abierta la pregunta de si será suficiente para alcanzar los ODM.

La manía por las metas inflacionarias

Los programas de ajuste estructural buscaron lograr una estabilización – interpretada como estabilidad de precios – conteniendo la inflación. Sin embargo, el informe interino del Banco admite que: “El éxito de la política fiscal en relación a su objetivo en materia de estabilización puede haber redundado en detrimento del crecimiento económico a largo plazo”. De acuerdo con el Vicepresidente del Banco para la Reducción de la Pobreza y la Gestión Económica, Danny Leipziger, “el tema central es que el ajuste fiscal predispuesto contra la acumulación de infraestructura puede ser ampliamente contraproducente” dado que el efecto que producen los recortes al gasto disminuye el crecimiento del producto y la competitividad. En efecto, las tasas de crecimiento en el mundo en desarrollo cayeron abruptamente durante el período 1980-2000 comparado con el período 1960-1980.

El descenso del crecimiento fue más pronunciado como resultado de la engañosa visión promovida por el Banco Mundial y el FMI de que la inversión pública siempre “desplaza” a la inversión privada. Las IFIs divulgaron excesivamente esta política en África, donde el sector privado formal es reacio al riesgo o se encuentra totalmente ausente. Hoy en día, las instituciones han cambiado de opinión y apoyan la visión de que la inversión pública puede “congregar” a la inversión privada. El costo de su obstinada teoría en detrimento de la inversión humana y de capital es incalculable.

La estabilización no tiene por qué resultar en detrimento de otras metas. El profesor de economía de la Universidad de Massachusetts, Gerald Epstein, recomienda un enfoque orientado a “metas reales” donde se otorgue a los bancos centrales una meta apropiada para cada país tal como el crecimiento del empleo, el desempleo, el PBI real o la inversión, pero sujeta a una restricción inflacionaria. Teniendo en cuenta estas dos metas – la meta real y la restricción inflacionaria – se incita a los bancos centrales a emplear herramientas múltiples como ser adjudicación de créditos, topes a las tasas de interés y técnicas de gestión de capital además del tradicional ajuste en las tasas de interés.

Fijar como meta al crecimiento del empleo es doblemente apropiado dado que las inversiones en sectores que requieren mucha mano de obra son particularmente efectivas en la expansión del espacio fiscal. Es solo ofreciendo un amplio rango de oportunidades en materia de trabajo digno que los hogares y las economías podrán prosperar y construir una base impositiva sólida. El PNUD sugiere que la tasa de creación de empleo podría constituir un “indicador de sostenibilidad” en los esfuerzos por alcanzar los ODM. El Grupo de Evaluación Independiente del Banco, en su Revisión Anual de la Eficacia en Términos de Desarrollo de 2006, criticó el fracaso de la institución en lo que refiere a promover un crecimiento más intensivo en la creación de empleo, al decir que el agravamiento de la desigualdad ha moderado el efecto reductor de la pobreza que produce el crecimiento, especialmente “en los casos en que el crecimiento se concentró en sectores que generaban poco empleo”.

Contabilización en materia de infraestructura

La atención concentrada en el ajuste fiscal en las décadas del ’80 y ’90 repercutió en un extenso deterioro de la infraestructura en toda América Latina y África. De acuerdo con el estudio llevado a cabo por Calderón, Easterly y Servén, “Infrastructure compression and public sector solvency”, los recortes a la inversión en infraestructura en América Latina representaron más de la mitad del “ajuste de cinturón” en materia fiscal que tuvo lugar entre comienzos de la década del ’80 y fines de la década del ’90. Para decirlo de otra forma, en respuesta al ajuste estructural, los países en desarrollo recortaron profundamente el gasto público en infraestructura.

Para el año 2003, el Banco Mundial se había convertido en un organismo cobrador de deudas – recibiendo más de US$8.000 millones de lo que otorgaba en préstamos. Ese año, se dio inicio a una nueva era de “alto riesgo, alta recompensa” en materia de infraestructura. En su punto más bajo en la década del ’90, los préstamos para infraestructura representaban tan solo algo más del 20 por ciento de la actividad crediticia del Banco; hoy en día representan el 42 por ciento de los nuevos compromisos asumidos. No obstante, para sostener estos niveles en materia de préstamos para infraestructura, el Banco necesita que los gobiernos liberen espacio fiscal para la inversión.

Una forma de liberar espacio para la inversión en infraestructura sería distinguir entre gastos corrientes (sueldos, transferencias y pagos de intereses) y de capital (infraestructura económica y social). En la actualidad, los indicadores fiscales tratan a los gastos corrientes y de capital de la misma forma. Esto resulta inapropiado debido a que las inversiones de capital producen beneficios sociales y económicos a largo plazo. Algunos analistas sugieren que se excluyan algunos gastos de capital de los techos de gasto público fijados por el FMI de modo tal que las restricciones fiscales no desalienten el crecimiento del acervo de capital ni produzcan el deterioro en infraestructura que se observó a fines del siglo XX.

Todo esto deja a los economistas del Fondo, obsesionados como están con la estabilidad macroeconómica, indudablemente nerviosos. ¿Cuánto espacio fiscal? Y ¿en qué tipo de infraestructura invertirán los gobiernos? Los observadores de la sociedad civil querrán saber quién fija las prioridades entre infraestructura “dura” como ser redes eléctricas, rutas y puertos, e infraestructura “blanda” como ser escuelas y hospitales. Los lazos entre la manía actual por la infraestructura relacionada con el comercio, tal como los puertos, y la reducción de la pobreza, son tenues.

Además, existe un debate acerca de si el gasto actual puede o no ser calificado como inversión, particularmente en las áreas de la salud y la educación. El documento del PNUD preguntaba por qué los salarios de los docentes o enfermeros no deberían también tratarse como gastos de capital dado que son inversiones que producen ganancias a futuro. De acuerdo con esta lógica, la “característica distintiva de una inversión pública no es el resultado de la inversión sino el papel que esta desempeña en el proceso de acumulación de capital”, sea este capital físico o capital humano. El FMI ha manifestado reiteradamente que un cambio de reglas en materia de contabilización no crea espacio fiscal, pero si las restricciones fiscales y macroeconómicas impuestas externamente limitan la inversión, entonces una redefinición del gasto comprendido dentro de dichas restricciones podrá permitir a los gobiernos realizar inversiones que anteriormente no habrían podido emprender.

La liberalización comercial contrae el espacio fiscal

Al informar acerca de los costos y beneficios de liberalizar el comercio, el Banco y el Fondo típicamente no toman en cuenta las pérdidas de los gobiernos en materia de impuestos reales que algunas veces son equivalentes a una tercera parte o a la mitad de sus ingresos presupuestarios. Tampoco toman en cuenta si una liberalización comercial prematura puede llegar a hacer que las industrias y empresas locales se deterioren frente a la competencia que implican las importaciones internacionales. La liberalización comercial puede restringir por partida doble al espacio fiscal al eliminar una fuente de ingreso gubernamental y contraer la base de tributación nacional.

El Banco admite haber “sobrevendido” los beneficios derivados de la exportación de productos básicos ante la caída de los precios mundiales que se registró desde 1980 hasta el año 2000. El profesor de Harvard Dani Rodrik considera que, casi siempre, una liberalización exitosa constituye el “fruto” pero no la “base” del desarrollo. Es decir, la liberalización puede ampliar el crecimiento y el espacio fiscal, pero solo una vez que los países han logrado fortalecer los sectores industriales y los sistemas bancarios.

Los costos de las asociaciones público-privadas

Uno de los impactos de las restricciones fiscales impuestas por las IFIs fue la búsqueda de medios alternativos para financiar la inversión. Las asociaciones público privadas (APP) en infraestructura, donde el gobierno terceriza determinadas funciones para que las desempeñe el sector privado (tal como la gestión, las operaciones y/o la construcción), se han vuelto populares entre los gobiernos. Las obligaciones y los riesgos de las APP parecen quedar fuera del presupuesto. Esto parece liberar espacio fiscal; sin embargo las apariencias y la realidad se encuentran a años luz de distancia.

El investigador del Banco Mundial, Antonio Estache, halló que globalmente en el transcurso de la última década, la exposición fiscal de los gobiernos aumentaba significativamente cuando estos ofrecían a los inversionistas corporativos costosas garantías y apoyos financieros por fuera del presupuesto para asegurar su rentabilidad. El FMI llegó a una conclusión similar con respecto a que las APP no deberían utilizarse para pasar por alto los controles del gasto y desplazar a la inversión pública del presupuesto y a la deuda de los balances del gobierno al tiempo que el gobierno continúa afrontando la mayor parte de los riesgos en juego y soporta costos fiscales potencialmente altos.

Estache halló que los beneficios en materia de eficiencia fueron “en detrimento de las personas y las áreas pobres”. Esto se debe al hecho de que la mayoría de los contratos de infraestructura con APP son renegociados poco después de haberse otorgado, lo cual deriva en un aumento de precios para los consumidores. Por ejemplo, el 74 por ciento de las concesiones para el suministro de agua y saneamiento fueron renegociadas a los 1,6 años de haber sido otorgadas. Después de años de APP en infraestructura financiadas por las IFIs, el 80 por ciento del público en América Latina se opuso a su utilización. A pesar de estos antecedentes, el informe interino del Banco para el 2006 decía que, “en la medida en que un país pueda depender de las iniciativas del sector privado para financiar y suministrar servicios, esto reduce la necesidad de contar con recursos fiscales así como también resulta preferible desde una perspectiva del bienestar”.

Conclusiones

Los académicos, los encargados de formular políticas y los activistas se han concentrado en cómo movilizar recursos, o crear el “espacio” en los presupuestos nacionales, para invertir en el logro de los ODM. A modo de asegurar el espacio fiscal y fortalecer la noción de apropiación del desarrollo a nivel de país, los gobiernos y los ciudadanos deberían exigir que el Banco abordara la cuestión de cómo podrían los países alcanzar los ODM al momento de evaluar sus políticas en materia de espacio fiscal. El Banco debería permitir a los gobiernos:

  • fijar tasas inflacionarias de manera independiente del FMI – es decir, en un rango que sirva al crecimiento nacional y a las metas en materia de empleo;
  • promover la acumulación de capital para liberar a los países de una dependencia excesiva del financiamiento externo;
  • obtener asesoramiento sobre políticas así como experiencias de los diferentes países de otras fuentes que no sean las IFIs en lo referente a los costos y beneficios de la liberalización y la privatización;
  • poner en la balanza las necesidades de desarrollo humano y sostenibilidad ambiental con la necesidad de infraestructura y adaptar la infraestructura al fomento de la producción nacional y el comercio; y
  • en aquellos casos en los que las APP sigan adelante, insistir en la transparencia, asegurar que los gobiernos no soporten un nivel indebido de riesgo, y proteger los derechos de los pobres.