Medio ambiente

Análisis

¿Es el abordaje a los mercados del carbono del Banco un medio eficaz de hacer frente al cambi

18 February 2008 | At Issue

Janet Redman, Red de Energía y Economía Sostenible, Instituto para Estudios de Políticas

Cuando en 1999 el Banco Mundial entró al mercado del carbono con el lanzamiento del Fondo Prototipo de Carbono (PCF – Prototype Carbon Fund), el Banco dijo que su meta era catalizar temporalmente la inversión privada en energía limpia y renovable para ayudar a detener la alteración climática por las emisiones de gases de efecto invernadero (GHG -climate-altering greenhouse gas emissions), y preparar al menos a los gobiernos de los países menos desarrollados para beneficiarse del mercado del carbono. Nueve años y $2.000 millones después, el Banco está agenciando una cartera de inversiones del carbono rápidamente expansible que enriquece a la industria sucia y poco hace por ayudar a los 1.600 millones de personas viviendo en la pobreza energética.

En el corazón del rol del Banco en el mercado del carbono hay un serio conflicto de intereses – el Banco está ganando una comisión tratando de solucionar un problema que ayudó a crear y que continúa agravando constantemente. Entre el 2005 y el 2007, el Grupo del Banco Mundial hizo préstamos por más de $1.500 millones para proyectos de petróleo, gas y carbón emisores de GHGs, sin tener en cuenta las advertencias de su propia Revisión de Industrias Extractivas del Banco 2001-2004 (Extractive Industries Review 2001-2004), la cual recomendó que el Banco que terminara con los préstamos para proyectos de petróleo y carbón para el 2008.

Al mismo tiempo, el Banco está supuestamente cobrando un estimado del 13 por ciento de los gastos generales por administrar sus diez Fondos del Carbono. Asumiendo una cartera de inversiones de $2.000 millones, este monto representa la cantidad de $260 millones por ‘costo de gastos generales’; una cuenta equivalente a la mitad de la financiación necesaria para abrir el Fondo de Adaptación, el fondo propuesto para ayudar a los países pobres a manejar los dañinos efectos del calentamiento global, y adoptado en las Negociaciones sobre el Clima de las Naciones Unidas en Bali, en diciembre del 2007.

Como parte de un sistema basado en el mercado, la financiación del carbono será supuestamente guiada por una ‘mano invisible’ para alcanzar la más eficiente solución al cambio climático. Esto significa priorizar proyectos que reduzcan los mayores volúmenes por el mínimo de dinero. En realidad, el Banco está canalizando más de $1.000 millones a las industrias de mayor contaminación: la manufactura de industrias químicas, las centrales carboeléctricas, las fábricas de acero, cemento y aluminio en el sur global, haciéndolas un poco más eficientes y más rentables en el proceso.

En algunos casos, como el de la reducción de HFCs – hidro fluoro carbonos que reducen el ozono, los créditos del carbono se venden por un precio mayor que el producto original. Por lo tanto, el Banco se encuentra en la comprometida posición de suministrar perversos incentivos tanto para producir como para destruir uno de los peores gases de efecto invernadero. Por ejemplo, el Banco suministró $10 millones para la financiación del carbono a una compañía china de minería para capturar algo del metano liberado durante la minería del carbón. El metano residual fue “reciclado” para producir una fuente gratis de energía en el sitio de operaciones. En situaciones similares, la energía generada ha sido vendida de vuelta a redes de suministro de energía, proporcionando una nueva corriente de ingreso. Estas compañías no están obligadas a invertir el ingreso en energía limpia. De hecho, pueden usar el dinero para expandir operaciones, liberar más GHGs y vender más créditos del carbono para reducir el mismo carbono.

A pesar de las promesas iniciales de que iba a promover la energía limpia, a finales del 2007 solo el 5 por ciento de la totalidad de las actividades del carbono del Banco Mundial se dedican a la energía eólica, solar y a una limitada generación de energía hidráulica. Y solo el Fondo del Carbono para el Desarrollo de la Comunidad (Community Development Carbon Fund), se centró en la financiación de proyectos de energía local sostenible. Si el Banco Mundial va a ser el mayor actor en la lucha contra el cambio climático, debería empezar por acabar con su propia financiación de combustibles fósiles. Después de todo, la financiación pública y privada debería dirigirse hacia las tecnologías existentes limpias y renovables que promueven el control local del desarrollo de la energía y su consumo.

Jon Sohn, Climate Change Capital

Los mercados del carbono se basan en el concepto de que las reducciones de GHGs son las mismas en Boston o Beijing siempre y cuando ocurran las reducciones. El mayor mercado del carbono está designado para complementar las acciones domésticas para reducir las emisiones bajo el Protocolo de Kyoto. Hasta la fecha, los participantes del mayor mercado institucional y soberano han sido la Unión Europea y Japón. El Banco Mundial llenó originalmente un vacío entre la teoría de la financiación del carbono y la escala comercial del mercado que puede verse hoy. Notablemente, fue el Banco, más que la CIF, quien facilitó un mercado a través de transacciones bilaterales con proyectos individuales, desafiando muchos criterios internos acerca del rol del Banco en el sector privado.

El Banco primero estableció el Fondo Prototipo de Carbono (PCF – Prototype Carbon Fund) al “aprender haciendo”. Al comienzo el Banco señaló que se enfocaría en sostenibles con el PCF, pero esta cartera de inversiones se ha diversificado y más fondos lo han seguido. Su abordaje produjo proyectos innovativos, y no fue sorprendente, viendo la naturaleza comercial bilateral de los Mecanismos de Proyecto para el Desarrollo Limpio (CDMs), que se hubiera despertado la inquietud pública respecto a la sostenibilidad de algunas inversiones. En la iniciación de los fondos – normalmente el dominio de la equidad privada o de la gerencia de fondos de inversión libre – el Banco enfrentó desafíos intentando equilibrar las demandas del balance comercial con su misión de aliviar la pobreza. El volumen preciso de los créditos del carbono resultantes aún está por verse, y algunos países donantes se han manifestado preocupados al respecto. Sin embargo, en cuanto al punto de referencia relativo al proyecto comercial de la cartera de inversiones financieras, el Banco ha obtenido algo de éxito en relación con la sostenibilidad.

Los fondos del Banco enfrentan preocupaciones de gobierno y ‘de adicionalidad’. La ‘adicionalidad’ requiere que el proyecto subyacente compense lo que no hubiera ocurrido de otra manera. Algunos accionistas perciben un conflicto de intereses si el Banco “establece las reglas” del mercado del carbono y después se beneficia de esas reglas. La realidad tiene diferentes matices. El Banco no tiene derecho a establecer reglas adicionales. Experimenta y asume riesgos, pero es hacerle un mal servicio a la Junta de Metodología de CDMs de la ONU (the United Nations’ CDMs Methodology Board), el sugerir sumisión de este organismo al Banco. Si la Junta de Metodología encuentra que un proyecto no es “adicional,” no hay nada que el Banco pueda hacer. Hay un gran potencial en este aspecto de la ley internacional si la Junta de Metodología se fortalece y se profesionaliza. Los donantes también pueden asegurarse de que el Banco rinda cuentas en lo relativo a la toma de decisiones sobre los fondos de carbono.

La diferenciación con el sector privado es un desafío. Se puede comparar al Banco con una boutique del carbono: el CCC (Capital del Cambio Climático – Climate Change Capital) es un banco líder en investigación especializado en las oportunidades comerciales creadas por una economía baja en carbono. El CCC tiene varios vehículos de inversión energética, siendo la mayor su fondo del carbono – invirtiendo en proyectos que significan la reducción de las emisiones certificadas. El CCC no podría movilizar fondos monetarios para vincularlos con proyectos en su etapa inicial como lo hace el Banco. El PCF proporciona pruebas comerciales que el CCC y otros especialistas pueden analizar y escalar.

En la medida en que emergen más actores del sector privado, el Banco necesitará innovar más para ser necesario. Ya está tratando de hacer esto con el lanzamiento de la Facilidad para la Asociación del Carbono (Carbon Partnership Facility). El Banco puede ayudar a desarrollar nuevos abordajes más allá del abordaje de ‘una talla para todos’ del CDM, incluyendo la deforestación evitada, el crédito sectorial y la política de cofinanciación que lleva a la integración del valor del carbono con las decisiones de la política nacional de largo plazo. El Banco puede apalancar sus programas de asistencia técnica y las estrategias de asistencia de país para alcanzar esta meta.

Janet

La idea de que las reducciones de las emisiones son equivalentes en cualquier parte ignoran el hecho de que los proyectos se realizan en contextos políticos y económicos particulares. Para las familias que viven en las cercanías del Basurero en la Calle Bisasar en Durban, Sur África – que se mantiene abierto por la financiación adicional proporcionada por las finanzas del carbono, a pesar de la documentación sobre graves impactos en la salud – no todas las reducciones de las emisiones se crean igual. El hecho de negociar el carbono no reduce las emisiones globales. En el escenario del mejor caso se mantiene el crecimiento de emisiones cercano a cero, pero este escenario no es realista pues las compensaciones son exportadas a países sin techo en las emisiones y con poca vigilancia ambiental.

Mientras las Naciones Unidas en últimas controlan el destino de los mecanismos del Protocolo de Kyoto como los CDMs (Mecanismos de Proyecto para el Desarrollo Limpio), corresponde a las instituciones exteriores como el Banco desarrollar y aprobar las metodologías de reducción para los inversionistas privados. Aún así, el Banco Mundial no está obligado por la aprobación de los CDMs. Desde noviembre del 2007, solo una tercera parte de los proyectos activos de la financiación del carbono en la cartera de inversiones del Banco estaba registrada con los CDMs. Como si no fuera suficiente no tener nada que ver con las otras dos terceras partes de la cartera, el Banco ahora está envuelto en proyectos sin la designación de los CDMs. El volumen preciso de los créditos del carbono producido por estos proyectos, así como cuánto están pagando los compradores por el equivalente de tonelada de dióxido de carbono es confidencial, como parte de los acuerdos del negocio.

En vez de ir a caballito en la investigación y desarrollo del Banco en el mundo en desarrollo, el capital de los países industrializados debe dirigirse hacia la construcción de una economía baja de carbono en sus propios países, donde se genera la mayoría de las emisiones anuales de gas de invernadero – o hacia la energía renovable en los países en desarrollo.

Jon

Las cláusulas obligatorias en las GHGs con metas declinantes a lo largo del tiempo son un factor crítico para reducir las emisiones. Por ejemplo, en el diseño de los elementos del nuevo Plan de Comercio de Emisiones de la Unión Europea, Fase 3 , se requiere que las emisiones en el 2020 estén un 21 por ciento por debajo de las emisiones reportadas en el 2005. Los créditos importados son una herramienta limitada para ayudar aquellas metas obligatorias suplementando la acción doméstica. Hay otros garrotes y zanahorias de la política que pueden ayudar a aliviar el clima incluyendo tanto las metas ambiciosas renovables como las metas de eficiencia de la energía para la Unión Europea. Los Fondos renovables y privados de la equidad en los CCCs capitalizan en Europa con tales políticas.

La Convención del Cambio Climático reconoce el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas entre las naciones industrializadas y los países en desarrollo. Sin embargo, el cambio climático es un problema global y las reducciones en las emisiones pueden ocurrir en cualquier parte tal y como lo reconoce el mapa de la Convención de Bali. Los Fondos del Banco pueden jugar un rol clave en el desafío de los costos incrementales en los países de los clientes. El capital privado debe dirigir el problema globalmente y no “solo en casa.”

Cualquier trayectoria global hacia una economía baja en carbono presentará indudablemente dificultades de ceder mutuamente en el tema de la justicia ambiental. Los fondos del Banco deberían fijar estándares positivos internacionales con el rol continuado de las Naciones Unidas. De esta manera, la página web de la Convención sobre Cambio Climático (CCC – Climate Crisis Coalition), en el ejemplo para Durban indica que no hubo comentarios de las ONGs durante el período de comentarios públicos de 30 días, ordenado por la ley internacional. Esta fue una oportunidad desperdiciada para apoyar las preocupaciones de la comunidad a nivel internacional. Sin embargo, los jugadores del mercado del carbono manejarán el intercambio y se ganarán el apoyo de la comunidad local con inversiones de bajo riesgo y realzada reputación. Adicionalmente, muchos proyectos de reducciones de las GHGs pueden tener cobeneficios en la forma de reducción de elementos locales contaminantes tales como los óxidos de sulfuro, los óxidos de nitrógeno y otros.

Janet

El acuerdo alcanzado en Bali es evidencia de que los países en desarrollo están, en su mayor parte, listos y deseosos de reducir sus emisiones. Sin embargo, está implícito el principio de “comunes pero diferenciadas responsabilidades” contenido en el mapa de que los países industrializados deben ayudar a pagar su histórica ‘deuda del carbono’ mediante transferencias limpias y tecnología renovable para los países en desarrollo. Y mientras las campañas locales en los países en desarrollo, como la de aquellos luchando por el basurero de Durban, rara vez pueden tener acceso a las pequeñas aperturas ofrecidas por las instituciones públicas para la participación del público, hay un movimiento global de justicia para el clima demandando una fácil transición a una economía baja en carbono que no haga trueques de comunidades saludables por inversiones extranjeras.

Establecer techos obligatorios con metas declinantes a lo largo del tiempo es sin lugar a dudas el paso más crítico para reducir las emisiones. Absolutamente. Pero un sistema de comercio de carbono por definición actúa como una falla en esa cláusula, permitiendo que los países engañen cada vez que compran créditos descontaminantes de los países en desarrollo que no tienen techo. El total global no se disminuye ni en Boston ni en Beijing.

Si el Banco Mundial realmente va a ser un jugador en la reducción de las emisiones de gas de invernadero (GHGs – climate-altering greenhouse gas emissions), debería ayudar con menores costos en las transacciones para la investigación de energía limpia y renovable en el sur global, en vez de apoyar a las industrias intensivas en energía. Prioricemos las otras herramientas disponibles además del comercio, como el cambio de subsidios, la cancelación de la deuda, los ajustes del carbono fronterizo cuyos ingresos revierten al país de origen para el desarrollo de energía limpia, o un mecanismo débito del carbono que le siga el rastro a las huellas del clima de investigaciones manejadas por el Banco Mundial, con los débitos cargados a los inversionistas e invertidos en energía limpia y en la adaptación al cambio climático en los países más pobres.

Jon

El negociar las emisiones y el uso de mecanismos alternativos de cumplimiento son herramientas establecidas para obtener la reducción de las emisiones al más bajo costo. Asegurar que el uso de los mecanismos de mercado para conseguir las metas ambientales es un engaño y lleva a un angosto y pesimista punto de vista de nuestro desafío global: sacar el carbono de la atmósfera de la tierra.

Es verdad que la financiación de la reducción de las emisiones a través de los CDMs en los países sin un techo, no provee reducciones adicionales más allá del techo convenido. Los CDMs están designados para responder a los techos de los países industrializados a un costo más efectivo mientras se acelera y se escala la difusión global de la tecnología. Sin embargo, hay propuestas para reformar los CDMs que implican establecer progresivas líneas de base que resultarían en mayores contribuciones netas a la atmósfera, por ejemplo, moviéndose más allá de la compensación del 1:1. El CCC apoya estas propuestas como una evolución deseable en la financiación del carbono para los países en desarrollo que tengan la capacidad técnica (por ejemplo, para reunir datos y hacerles seguimiento) para desplegar más avanzadas herramientas de política, pero que aún no están listos para adoptar techos más exigentes.

El Banco puede ayudar pilotando el trabajo para reducir las GHGs en el nivel del sector, en asociación con los países clientes interesados. Muchos clientes del Banco están interesados en financiar el carbono y en dirigir el cambio climático en sus estrategias del desarrollo económico. Indiscutiblemente, una gran cantidad de este interés viene en el contexto del desarrollo de la capacidad de la energía renovable. La mayoría también está de acuerdo en que se requiere un amplio abordaje a la economía. Como se priorizó con el mapa de Bali, las ideas innovadoras relacionadas con la transferencia de la tecnología son también un tema clave a tratar. Dada la naturaleza a largo plazo de nuestro desafío, necesitaremos tantas flechas en nuestras aljabas como sean posibles, para asegurar que las emisiones globales se reduzcan a los niveles requeridos.