Por Nuria Molina, Eurodad

Un nuevo informe muestra que la condicionalidad estructural del FMI no se ha reducido en los últimos cinco años a pesar de la aprobación de los lineamentos de la condicionalidad del Fondo. Viendo tan poco progreso del Banco Mundial, muchos se preguntan si el nuevo abordaje de la Comisión Europea es realmente lo que se necesita.

Un próximo Informe de Eurodad, que utiliza los propios datos del Fondo sobre la condicionalidad, encuentra que los préstamos del FMI tienen en promedio unas 14 condicionalidades estructurales cada uno. Estas son condiciones que exigen reformas a la política de la estructura económica de los países receptores, tales como la privatización. Las sensibles reformas políticas (incluyendo las condiciones de privatización y liberalización, tanto como otras condiciones que prescriben impuestos regresivos, o constriñen el espacio fiscal disponible de los gobiernos recipientes) comprenden un tercio de las condiciones estructurales del FMI, y su número aún no declina.

El Fondo continúa empujando condiciones en áreas más allá de su mandato de política monetaria, del manejo financiero público y del sector financiero saludable. Las áreas que no están en su mandato central incluyen: la reforma de las empresas gubernamentales y la privatización; las políticas sociales, la reforma del servicio civil, y la reforma de las regulaciones. Eurodad estima que el 9 por ciento de las condiciones estructurales del FMI están relacionadas con la privatización, y el 11% son condiciones de privatización y liberalización de los sectores bancarios y financieros.

El Presidente del Fondo, Horst Koehler, escribió a la directiva senior del Fondo en septiembre del 2000: «Estoy personalmente convencido de que existe un alcance sustancial para integrar y enfocar nuestra condicionalidad, tanto para reforzar el sentido de pertenencia por parte de los países de los programas que el Fondo apoya, y como parte de los esfuerzos generales para enfocar el trabajo del Fondo en sus áreas centrales de competencia.» Esta llamada culminó con la aprobación de nuevas guías de condicionalidad en septiembre del 2002, las que comprometían al FMI con los principios de sentido de pertenencia, y críticamente en su aplicación de la condicionalidad estructural, tanto como en integrar el número de condiciones (ver Boletín 32). Siete años más tarde parece que estas recomendaciones de la gerencia senior han sido más aplicadas en la excepción que en la norma. Un informe reciente de la Oficina de Evaluación Independiente del FMI confirma que el progreso en implementar las guías de la condicionalidad ha sido limitado (ver Boletín 59).

El Banco Mundial tampoco está siguiendo estas directrices. Aún si el Banco dice que ha reformado su política de la condicionalidad, los análisis de Eurodad publicados en noviembre del 2007 encontraron que más de dos tercios de los préstamos y las subvenciones de la Agencia Internacional de Desarrollo (IDA – International Development Association) todavía tienen sensibles condicionalidades de reforma política sensible anexadas (ver Boletín 58). La mayoría de estas son condiciones relacionadas con la privatización.

En vista de estos hallazgos, la sociedad civil europea demandó de sus gobiernos que sus contribuciones al IDA fueran hechas bajo la condición de que se progresara en la implementación de los Principios de la Mejor Práctica de la Condicionalidad. En forma decepcionante y engañosa, el informe final de las negociaciones de la IDA publicado en marzo del 2008 da la bienvenida al «progreso bajo la Mejor Práctica de los Principios de la Condicionalidad» y una propuesta de la gerencia para continuar con la revisión de la condicionalidad, como parte de una revisión integral de las Operaciones de la Política del Desarrollo. Es de notar que no se mencionan las llamadas de la sociedad civil y de varios gobiernos involucrados, para una revisión independiente del uso de la condicionalidad por parte del Banco.

¿Resultados en vez de políticas?

La Comisión Europea (CE – European Commission) introdujo un nuevo abordaje a la condicionalidad, el cual está atrayendo mucha atención a través de Europa y también en Washington. La CE dice que enfatizará las condiciones que se enfoquen en «resultados» en vez de políticas. Esto significa que los gobiernos que negocien un programa con la CE pueden proponer los objetivos que quisieran lograr, en vez de comprometerse a implementar políticas específicas. Mientras el gobierno del Banco continúe progresando hacia estos objetivos la CE continuará suministrando dinero para la ayuda, frecuentemente en apoyo al presupuesto general.

Un estudio de Eurodad publicado en febrero del 2008 comparó este nuevo abordaje de la CE con el marco de los resultados que han sido anunciados en años recientes por el Banco Mundial y el FMI. El Informe muestra que el tratamiento del Banco Mundial y del FMI del término «resultados» va mucho más allá de lo que opina la CE, pues ésta se enfoca más en el aspecto de la reducción de la pobreza y de las mejoras del desarrollo humano. El Banco Mundial utiliza el término para referirse a los resultados aproximados de las acciones políticas, tanto como a los resultados para las personas en el terreno. Un ejemplo para Tanzania es el requisito de mejorar su marcación en el controversial Índice Haciendo Negocios del Banco Mundial (ver Boletín 60). La Comisión Europea en contraste, se enfoca en otros resultados como el aumento neto de las matrículas de las escuelas, y qué en la medida en que gradualmente se va terminando con las condiciones políticas de la ayuda y que ésta vaya siendo canalizada a los países pobres en apoyo al presupuesto general.

Hacerle seguimiento a la responsabilidad gubernamental en relación con los éxitos o fracasos en la educación, la salud y otros sectores es un gran desafío reconocido en los informes de la CE y evaluado en el estudio de Eurodad. Es difícil encontrar líneas de base o datos anuales confiables, y cuando ocurren las conmociones es debatible si la lentitud del progreso sea debida a fallas gubernamentales. Algunas de las personas que participan en la toma de decisiones de los países en desarrollo temen que la condicionalidad basada en los resultados pueda hacerlas responsables por resultados que están más allá de su alcance. A este respecto, el Ministro de Finanzas de Mali, Goodall Gondwe, dijo: «los resultados según los indicadores no están en manos del gobierno y son muy difíciles de alcanzar.»

La CE parece no estar lo suficientemente segura de sus convicciones en relación con este nuevo instrumento. Solo lo usa para desembolsar del 2 al 3 por ciento de su apoyo general al presupuesto. El resto de su financiación está todavía ligada a las condiciones políticas más tradicionales. Desde el punto de vista de los países receptores poco ha cambiado. «Los donantes se presentan con nuevas fórmulas de vez en cuando, y después de unos años éstas desaparecen para ser reemplazadas por otras. Lo que no cambia, es que siempre tienen que ver con sus agendas y no con las nuestras», dice Deus Kibamba, activista de la sociedad civil, del Programa las Redes de Género de Tanzania (TGNP – Tanzania Gender Networking Programme) . Los gobiernos continúan enfrentando la condicionalidad política y ahora también tienen que acostumbrarse a la condicionalidad de los resultados. Un funcionario de la CE citado en el informe de Eurodad fue forzado a admitir que «ahora hay más condicionalidades que en el pasado.» Lo cual también fue validado por el análisis del informe sobre las operaciones piloto de la CE en Burkina Faso y Mozambique.

Los grupos de ciudadanos continuarán demandando una reducción de la condicionalidad y exigiendo más transparencia en la forma como se gastan los fondos, además de información sobre si estos fondos en realidad sí están ayudando a los países a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Aunque el intento de la CE de separarse de las instituciones de Washington es todavía tentativo, no deja de ser una oportunidad de ensayar y debatir un nuevo abordaje.

El Banco Mundial fue ciertamente avisado. En un reciente evento para el lanzamiento del informe de Eurodad en Bruselas, Manuela Ferro, Gerente Económica de País en el Departamento de Operaciones Políticas y Servicios de País del Banco, hizo una presentación de diez minutos y tuvo un activo debate con el funcionario de la CE en la mesa. Ferro insistió en los argumentos ‘oficiales’ de por qué el Banco está reacio con este nuevo abordaje: el problema de atribuir resultados en la reducción de la pobreza a los gobiernos, la falta de datos para medir los resultados, y el temor de abandonar a los países en desarrollo si las instituciones multilaterales retiran su «valioso consejo político.» Sin embargo y en forma sorprendente, el Banco Mundial y algunos de los países europeos, al tiempo que expresaron sus dudas en relación con los méritos de este nuevo abordaje, estuvieron más abiertos que en el pasado.