Un nuevo estudio sobre la reforma del sistema de aprovisionamiento indica que el limitado enfoque que tiene el Banco Mundial respecto al uso económico del dinero, puede estar socavando la habilidad de los gobiernos para utilizar sus sistemas de aprovisionamiento como una herramienta del desarrollo. Al mismo tiempo, las corporaciones estadounidenses y europeas continúan presionando al Banco para que retarde el uso de esos sistemas en los países en desarrollo.
El sistema de aprovisionamiento se refiere a las compras, el arrendamiento financiero, el arriendo de materiales, servicios o equipo por parte de las agencias gubernamentales. El Banco juega un papel clave en la reforma del aprovisionamiento, siendo ésta la más controvertida de las llamadas ‘reformas para el buen gobierno.’ Los países como Afganistán, Bangladesh, Ghana, Perú, Ruanda, Sierra Leona, Tanzania y Uganda, todos han introducido una nueva legislación de aprovisionamiento desde el 2001 para cumplir con las condicionalidades del Banco Mundial.
El aprovisionamiento gubernamental representa aproximadamente el 4,5 por ciento del producto doméstico bruto de los países en desarrollo, y los gobiernos tienden a ser los más grandes consumidores individuales de artículos y servicios en la mayoría de los países. Globalmente, el aprovisionamiento gubernamental es un gran negocio, con gastos anuales estimados en más de $2 billones. Lo anterior se suma al hecho de que el aprovisionamiento gubernamental es el sector más significativo excluido de los procesos multilaterales, y explica por qué el aprovisionamiento se está viendo con más frecuencia en la agenda de las negociaciones comerciales.
el Banco está inclinado hacia la competencia abierta lo cual facilita el acceso del mercado a las firmas extranjeras
En el pasado, los substanciales compromisos de la liberación del comercio fueron asegurados a través de la condicionalidad del Banco Mundial más que, o en forma previa, a los acuerdos comerciales. Un nuevo informe de la ONG británica Christian Aid, encontró que al tiempo que la reforma del aprovisionamiento es considerada como una reforma gubernamental, el modelo favorecido por el Banco está «inclinado hacia la competencia abierta lo cual facilita el acceso del mercado a las firmas extranjeras.» En Ghana y Sierra Leona ha habido exigencias específicas de parte del Banco para permitir el acceso de las firmas extranjeras a los contratos.
El Banco no está empujando una completa liberalización. Los gobiernos receptores retienen algo de flexibilidad política para favorecer las firmas locales. Sin embargo, el Banco está lejos de promover el aprovisionamiento como una herramienta del desarrollo económico debido a su muy limitado enfoque sobre la eficiencia y el uso económico del dinero. En contraste, muchos países en su desarrollo económico han utilizado reglas de aprovisionamiento para favorecer a los aprovisionadores locales (especialmente Estados Unidos a través de la ley ‘Compre en Estados Unidos’ (Buy American Act), sin embargo el mensaje constante recibido por los gobiernos es que tales políticas limitan la competencia y por lo tanto la eficiencia.
Irónicamente, al tiempo que hace un gran esfuerzo para reformar los sistemas de aprovisionamiento con el objeto de alinearlos con la mejor práctica internacional, el Banco Mundial en su actuación va muy lento en la utilización de esos sistemas. Las metas de la Declaración de París sobre la Efectividad de la Ayuda (ver Boletín 60), comprometen a los donantes a utilizar los sistemas de aprovisionamiento locales, reconociendo también que es contraproductivo para un gobierno receptor con poca capacidad administrativa cumplir con las diferentes regulaciones de aprovisionamiento de sus varios donantes.
Por supuesto que es poco probable que los donantes empiecen a utilizar los sistemas de aprovisionamiento de los receptores hasta que estén seguros de que funcionan bien y de que el riesgo de desaparición del dinero sea mínimo. Sin embargo, el modelo de mejor práctica utilizado está lleno de suposiciones sobre los beneficios de la competencia abierta. Al tiempo que permiten cierta preferencia hacia las firmas locales, los indicadores desarrollados por la OECD, y por los incentivos de los sistemas de aprovisionamiento no discriminatorios con altas marcaciones del Banco Mundial, como exclusiones «pueden arbitrariamente limitar la competencia y resultar en aprovisionamiento ineficiente por más altos precios.» Este criterio se utilizó para medir la fortaleza de los sistemas de aprovisionamiento de los países como una de las metas de la Declaración de París.
Uso de los sistemas de los países
La otra meta relevante de París es que los donantes deben utilizar estos sistemas reformados de aprovisionamiento. Recientemente el Banco Mundial tuvo una consulta en su programa piloto sobre el uso de los sistemas de aprovisionamiento de los países. Se propuso dar más peso al criterio OCDE/Banco Mundial para evaluar si ellos podían arriesgar el uso de los sistemas de país. El sobrepeso en el cálculo hace que sea poco probable que un país de bajos ingresos con una capacidad administrativa débil sea seleccionado como país piloto. Los indicadores más altos son aquellos con un enfoque en dar participación a postores sin importar su nacionalidad. Un documento interno reciente del Banco dice «el Banco debe asegurarse de que hay un nivel de competencia justo para las firmas extranjeras que quieran participar en los procesos de aprovisionamiento que esperan atraer la competencia internacional.»
El uso del Banco de la Iniciativa de Sistemas de Aprovisionamiento de País (Bank’s Use of Country Procurement Systems initiative) ha recibido muchas críticas desde que fue propuesta en el 2005, entre ellas de los lobbies corporativos de Estados Unidos y Canadá temerosos de perder contratos si los sistemas de licitación competitiva nacional (NCB – National Competitive Bidding), reemplazan las reglas estandarizadas competitivas internacionales del Banco. Las firmas internacionales típicamente no compiten bien bajo los sistemas NCB: Durante 2001-2006 las firmas de los países G7 ganaron solo 0,1% de las licitaciones NCB, según lo registra la base de datos de aprovisionamiento del Banco Mundial
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La administración de Estados Unidos se opone a la propuesta del Banco de utilizar los sistemas de aprovisionamiento de los países. El Congreso de Estados Unidos urgido por los lobbistas corporativos estadounidenses amenazó paralizar parte de la contribución de Estados Unidos a la IDA (IDA 15, ver Boletín 59) si la iniciativa es aprobada. Además, como los procesos de aprovisionamiento público frecuentemente son corruptos, los negocios internacionales y algunos grupos de la sociedad civil han advertido que el uso de los sistemas de aprovisionamiento requieren un monitoreo y una supervisión extensivos y constantes.
El Banco retrocedió en su iniciativa y ahora está proponiendo pilotar el uso de los sistemas de aprovisionamiento en 8 ó 10 países. Sin embargo, estos pilotos exigirían un proceso complejo para determinar la equivalencia de los sistemas de un país en relación con los «principios» de las políticas del aprovisionamiento del Banco, para cerrar cualquier brecha entre los dos, y para juzgar la capacidad y la conformidad del país siguiendo sus propias regulaciones. Este proceso de los pilotos probablemente será costoso e intrusivo para los países.
El Banco prefiere utilizar la ley estándar para el sistema de aprovisionamiento, en vez de hacer una reforma para adaptar este sistema en forma apropiada al contexto de cada país. Seguir las reglas de un nuevo y complejo sistema de aprovisionamiento es un gran peso para los gobiernos, incluyendo los ministerios. De acuerdo con el informe de Christian Aid, los gobiernos locales de Zambia y Ghana han sido particularmente afectados porque no tienen acceso a los profesionales necesarios para tomar decisiones adecuadas (tales como consultores de ingeniería y de aprovisionamiento). Las organizaciones locales en Ghana alegan que la reforma del aprovisionamiento ha ido en contra del movimiento hacia la descentralización gubernamental – una medida muy importante para la reducción de la pobreza a largo plazo.
Olivia McDonald de Christian Aid dice que la reforma del aprovisionamiento «debería ser diseñada para ser apropiada localmente y debería enfocarse predominantemente en cómo las decisiones de las compras pueden ser escudriñadas para y cómo dar rendición de cuentas sobre ellas a las mujeres y hombres pobres, tanto como a las empresas que participan en el proceso contractual. El enfoque de quién es elegible para licitar puede distraer la atención de esta meta fundamental y también socavar la legitimidad percibida del Banco en este sector.» Un rol muy importante del Banco y de otros donantes es ayudar a los gobiernos receptores, compartiendo la buena práctica sobre la política de aprovisionamiento – sin embargo la decisión de qué tanto abrirse a las firmas extranjeras debe residir en los propios países receptores.
Christian Aid ha pedido urgentemente que este asunto sea tratado en la reunión ministerial sobre la Efectividad de la Ayuda en Accra en septiembre del 2008: «El énfasis actual sobre la liberación arriesga socavar la legitimidad de este importante proceso.»
