Al tiempo que la política y la reforma fiscal constituyen un campo de batalla electoral en los países desarrollados, el FMI las ha ido convirtiendo en un secreto ejercicio tecnocrático en los países en desarrollo. Este documento examina la participación del FMI en lo que refiere a otorgar asesoramiento en política fiscal, y especialmente sus recomendaciones para la implementación de impuestos al valor agregado (IVA).
La tributación puede no resultar excitante pero constituye un elemento central para el desarrollo de una nación. Es por ello que el fracaso de numerosos países en desarrollo en lo que respecta a recaudar impuestos de manera eficiente es un problema serio, dado que los torna incapaces de suministrar servicios sociales básicos. De ahí que en las últimas tres décadas, el FMI se haya visto seriamente implicado en reformas fiscales dentro de los países en desarrollo, en forma tanto de asesoramiento como en las condiciones vinculadas a los préstamos de la institución. El paquete fiscal presentado por el Fondo pone mucho énfasis en el impuesto al valor agregado (IVA), un impuesto al consumo que grava cada etapa de la producción y la venta, e impulsa a los países a fijar pocas tasas y pocas exoneraciones
El éxito general del IVA en Europa lo dejó establecido como un medio efectivo de aumentar el ingreso y mejorar la eficiencia. Sin embargo, su éxito en los países en desarrollo ha sido variado en el mejor de los casos. El IVA puede ser un impuesto regresivo, especialmente cuando se implementa con una tasa única, como generalmente recomienda el FMI. Esto puede empeorar la ya alta desigualdad en los países en desarrollo, así como recortar la base impositiva y producir una caída en el total de los ingresos fiscales. Además, el ‘complejo’ registro contable del IVA ha sido fuente de problemas: las pequeñas empresas pueden verse empujadas a la informalidad, al tiempo que los gobiernos pueden no contar con la capacidad administrativa para implementar el IVA y su sistema de devoluciones
Un estudio cuantitativo sobre la vigilancia del FMI destaca algunas tendencias interesantes en el asesoramiento del Fondo en materia de tributación interna. Esta investigación se basa en una muestra aleatoria de 54 de los informes más recientes sobre consultas del Artículo IV del FMI (con posterioridad al 2005), finalizando con una muestra final de 10 países de bajo ingreso y 10 países de mediano-bajo ingreso. De conformidad con la teoría del ‘asesoramiento estandarizado’, el FMI recomendó o aprobó el VAT en un 90 por ciento de la muestra, y dijo a los países que ampliaran su base tributaria un 80 por ciento del tiempo. Un 80 por ciento de las consultas del Artículo IV recomendaban una reducción de las exoneraciones fiscales, pero solo en un 25 por ciento del total de la muestra se abordaron las consecuencias distributivas de suprimir las exoneraciones fiscales. Solo un 15 por ciento del tiempo se abordó el tema de una mejor administración de las devoluciones del IVA, a pesar de que el ‘talón de Aquiles’ del IVA para los gobiernos es ciertamente su sistema de devoluciones.
En los países de bajo ingreso nunca se recomendó una simplificación del cumplimiento de las obligaciones fiscales, si bien esto fue recomendado en un 40 por ciento de la muestra correspondiente a los países de mediano-bajo ingreso. No obstante lo anterior, la simplificación de la administración fiscal se recomendó en un 50 por ciento y 20 por ciento de los países de bajo y de mediano-bajo ingreso, respectivamente. Esto implica que aún cuando el FMI con frecuencia no aborda los problemas que enfrenta el gobierno en la implementación de su asesoramiento fiscal, rara vez recomienda a los gobiernos que ayuden a la población a que pague sus impuestos. Esto resulta especialmente importante en el contexto del IVA, dado que muchas pequeñas empresas se encuentran en la informalidad o al borde de la misma, provocando pérdidas sobre los ingresos del gobierno, y aún así el FMI parece no tenerlo en cuenta.
Efectos distributivos ignorados
¿Se fija el FMI en las consecuencias distributivas de su asesoramiento? La respuesta parecería ser ‘no mucho’. El FMI menciona las consecuencias distributivas de su asesoramiento fiscal en un 25 por ciento del total de la muestra. Sin embargo, solo una de estas instancias tuvo lugar en un país de bajo ingreso, al tiempo que el FMI reconoce o aborda las consecuencias distributivas en el 40 por ciento de los países de mediano-bajo ingreso.
En dos casos, el personal del Fondo brindó asesoramiento a favor de los pobres. En tres países, el FMI tuvo en cuenta las consecuencias distributivas, recomendando a los gobiernos que proporcionaran un ‘gasto social bien orientado’ en lugar de exoneraciones sobre los impuestos al combustible para los pobres. Pero el FMI no se fija en la capacidad de estos países para poder orientar mejor su gasto social, por lo cual no es realmente consciente de si este método constituye o no una alternativa viable frente a las exoneraciones fiscales para los pobres. Los funcionarios del Fondo son plenamente conscientes de la existencia de consecuencias distributivas a raíz de su asesoramiento fiscal, pero esto no constituye una prioridad en sus informes del Artículo IV. Y a este respecto se brindó aun menos atención a los países de bajo ingreso, quizá debido a que son más dependientes de los préstamos del Fondo, y su ayuda puede ligarse al cumplimiento de los programas de la institución, lo cual deriva en un menor poder de negociación.
El Fondo otorgó asistencia técnica en materia de reforma fiscal en un 80 por ciento de la muestra. Las consultas del artículo IV incluyen una lista de la asistencia técnica suministrada al país correspondiente, pero estas listas solo incluyen la fecha, el departamento del FMI, el tema de la misión, y algunas veces, la duración de la misión. Los representantes residentes en los países que fueron contactados no se mostraron muy dispuestos a proporcionar información más detallada acerca de las misiones destinadas a brindar asistencia técnica, y la propia Oficina de Evaluación Independiente del FMI sugirió en una evaluación del año 2005 que el Fondo realizara informes sobre su asistencia técnica que se encontraran ampliamente disponibles. La Oficina de Evaluación Independiente también advirtió que la asistencia técnica ‘solo se vincula ligeramente’ con las prioridades identificadas en los Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (PRSP en inglés) y con las inquietudes en materia de políticas de los países. Estos problemas se verán exacerbados por las reformas a la asistencia técnica del Fondo del 2008 (ver Boletí 61). La publicación de los detalles específicos de las misiones de asistencia técnica brindaría una mayor transparencia y rendición de cuentas dentro del FMI. El escrutinio externo también brindaría incentivos para que el Fondo proporcionara una asistencia técnica basada en las necesidades del país y no en las iniciativas internas de la institución.
Evaluación del impacto social de los impuestos
Los Análisis del Impacto Social y en la Pobreza (PSIA en inglés), que el Fondo comúnmente considera como responsabilidad del Banco Mundial, no se mencionan generalmente en las consultas del Artículo IV. El Banco y el Fondo han llevado a cabo solo 42 PSIA, y solo tres se han visto relacionados con la tributación. Las conversaciones mantenidas con un alto economista del Banco Mundial y cierta cantidad de funcionarios del FMI revelaron un absoluto desconocimiento con respecto a la cooperación entre ambas instituciones acerca del trabajo sobre los PSIA, y algunos ni siquiera sabían lo que eran los PSIA.
La Oficina de Evaluación Independiente advirtió en otra evaluación (ver Boletín 55) que «las comunicaciones del FMI en materia de asistencia y reducción de la pobreza contribuían a que se tuviera una impresión desde afuera de que el Fondo se comprometía a trabajar más en lo referente a la movilización de la ayuda y los análisis sobre la reducción de la pobreza» cuando en realidad no lo hacía, lo cual llevaba a «que se desconfiara de las actividades de la institución en muchos países en desarrollo». El Fondo se defendió en respuesta a la evaluación, diciendo que el personal de la institución «debía estar atento a las consecuencias distributivas» pero que no era responsable por la creación de los PSIA. A modo de evitar crear falsas impresiones y expectativas, el FMI debería dejar en claro sus compromisos frente al personal mediante la publicación de sus lineamientos internos. Un mayor trabajo en los PSIA podría ayudar al Fondo a identificar los aspectos problemáticos de las reformas fiscales y con esto poder brindar un asesoramiento más equitativo en materia fiscal. El FMI debería integrar el trabajo en los PSIA como parte necesaria del proceso de elaboración de políticas, requiriéndose en primer lugar la instrucción del personal acerca de la naturaleza de los PSIA y, en segundo lugar, una mayor cooperación entre el Fondo y el Banco.
Bolivia, México y Mozambique
La evidencia sugiere que el FMI se encontró directamente involucrado en la significativa reforma fiscal boliviana de 1986. En las décadas que siguieron, el sistema fiscal boliviano fue adoptando gradualmente las características típicas del asesoramiento del Fondo en materia de política fiscal, comenzando con la implementación de una tasa única de IVA del 10 por ciento.
Al principio la reforma tuvo un impacto positivo sobre el caótico sistema tributario nacional, dado que redujo el número de diferentes impuestos de 150 a un número mås manejable, y el IVA contribuyó con la generación de mayores ingresos. No obstante esto, el IVA fijado con una tasa única y aplicado de igual forma sobre todos los grupos económicos de la población, llevó a que se agravaran las desigualdades con el transcurso de los años, derivando en un sistema tributario altamente regresivo. Para el año 2006, el quintil más rico de la población proporcionaba el 14 por ciento de los ingresos fiscales, mientras que el quintil más pobre se hacía responsable por el 25 por ciento de la carga tributaria. En forma adicional, el IVA se vio perjudicado ante el extensivo fraude y evasión del amplio sector informal boliviano. A pesar de la evidente desigualdad social creada por la estructura de este sistema tributario, ni el Fondo ni el Banco llegaron a evaluar el impacto distributivo provocado por el asesoramiento del FMI en el país. La incapacidad del Fondo para adaptar su asesoramiento a las necesidades cambiantes del país con el transcurso del tiempo derivó en resultados de política regresiva.
En el año 2005, Bolivia pudo generar su primer excedente fiscal en décadas, debido a un impuesto directo a los hidrocarburos creado a nivel nacional, que equivale al 6 por ciento del PBI. Si bien el FMI se manifestó seriamente en contra de esta mayor dependencia de los recursos naturales, es improbable que el país modifique esta política fiscal a la brevedad debido a su actual política de nacionalización y debido a que ha cancelado todos sus deudas con el Fondo, dejando a la institución con poca influencia sobre la formulación de políticas.
Si bien el FMI se ha visto activamente involucrado en las reformas mexicanas de los ’80 y ’90, ahora ha optado por tomar una posición secundaria y ofrece solo asesoramiento extraoficial sobre distintos temas, incluyendo la política fiscal. El sistema fiscal mexicano no está en buena forma y necesita mucho más que una puesta a punto. En efecto, México cuenta con uno de los índices más bajos de recaudación de impuestos de la región, el cual equivale tan solo al 12 por ciento del PBI, y es altamente dependiente de sus reservas de petróleo. Esto se debe en parte a la fragilidad administrativa del estado para recaudar impuestos.
La reforma fiscal en México es un tema ciertamente desafiante. En el 2001, el entonces presidente mexicano Vicente Fox no logró que se aprobara la tan discutida reforma para gravar con IVA a medicinas y alimentos. El Fondo apoyaba esta iniciativa. Muchos afirmaron que este IVA terminaría siendo regresivo, incrementando la carga de tributación sobre los pobres. Esta acusación tocó un punto sensible para la población, dada la alta desigualdad registrada en México.
Una vez más en el 2007, el FMI apoyó las exitosas reformas fiscales del presidente Felipe Calderón que incluían un impuesto del dos por ciento sobre los depósitos bancarios en efectivo que fueran superiores a 2.270 dólares, y la introducción de un impuesto paralelo a la tasa corporativa. Estas reformas fiscales pretenden reducir la evasión mediante la eliminación de lagunas tributarias y apuntar al sector informal, que equivale a más del 50 por ciento de los trabajadores. Si bien las reformas fiscales de Calderón fueron desarrolladas sin un asesoramiento directo del FMI, el ministro de finanzas de Calderón, Agustín Carstens, había actuado como subdirector gerente del Fondo previo a su designación en el gabinete mexicano.
En 1998, Mozambique ingresó a la iniciativa de alivio de deuda del FMI para los Países Pobres Muy Endeudados (HIPC, en inglés). A modo de calificar para este programa, que implicaba 1.400 millones de dólares en alivio de deuda y elegibilidad para recibir asistencia urgente, Mozambique fue obligado a implementar un IVA para junio de 1999. Muchos consideran que la implementación del IVA en Mozambique produjo una mayor corrupción y a la vez empujó a un número mayor de personas al sector informal. Un estudio realizado por USAID halló que la forma de evaluación de las devoluciones del IVA así como los graves problemas provocados por los atrasos en los reembolsos crearon incentivos para la corrupción entre funcionarios del sector impositivo. El informe muestra que en realidad ha llevado a aumentar los precios de «artículos libres de impuestos, como ser medicinas, harina de trigo y mosquiteros». Esto ha tenido obviamente consecuencias para los pobres
Los informes de prensa y documentos del FMI indican que el Fondo no consideró las consecuencias distributivas de su asesoramiento durante la implementación del IVA en Mozambique. A pesar de la recomendación del gobierno de simplificar el sistema fiscal para las pequeñas empresas, lo cual habría ayudado a formalizar el mercado y atender las inquietudes con respecto a la complejidad del IVA, el FMI presionó consistentemente para que se fijaran menos exoneraciones, así como techos para el gasto salarial de los funcionarios del gobierno, lo cual aumentó la corrupción. La experiencia de Mozambique ha demostrado que el IVA y su sistema de devolución puede tener consecuencias negativas para los países pobres que no cuentan con sistemas administrativos lo suficientemente evolucionados para implementar un impuesto tan complejo.
El Fondo debería aconsejar a los países en desarrollo acerca de cómo abordar los temas de la desigualdad relacionados con las recomendaciones en materia de política fiscal. Sin embargo, parece que el FMI pensó y continúa pensando muy poco acerca de las consecuencias distributivas de implementar el IVA a las apuradas, y ha omitido cualquier consulta con actores extra-gubernamentales. Como mínimo el Fondo necesita ser más transparente acerca de su asesoramiento en materia fiscal, especialmente el que otorga a través de su asistencia técnica.
Lauren Damme, Tiffany Misrahi and Stephanie Orel
Development Studies Institute
London School of Economics
Junio 2008
