Análisis de invitado por Aldo Caliari, Center of Concern
El último informe del Banco Mundial sobre inversión extranjera y su nueva estrategia de comercio, son parte de una tendencia preocupante que implica el creciente uso de herramientas distintas a la condicionalidad, las cuales restringen el espacio de los países para buscar estrategias de desarrollo alternativo, adaptadas a sus países.
A principios de julio de 2010, el Banco Mundial publicó Invirtiendo a Través de las Fronteras (Investing Across Borders), un informe que, en palabras del Banco, “ofrece datos objetivos sobre las leyes y reglamentos que afectan la inversión extranjera directa a través de 87 países.” Esta publicación que será actualizada anualmente, incluye indicadores para estos países en cuatro áreas: la inversión entre sectores, cómo empezar una empresa extranjera, acceso a terrenos industriales y arbitraje de controversias comerciales. El informe contiene renuncia de responsabilidad acerca de la necesidad de leer sus conclusiones con cautela, diciendo que los indicadores son sólo “medidas parciales de los temas que se cubren” y que “deben considerarse las circunstancias en cada economía al interpretar los indicadores y sus consecuencias para las políticas y el clima de inversión.”
El Banco establece, al final del capítulo sobre cada indicador, un conjunto de “buenas prácticas” con un fuerte sesgo hacia la liberalización de la inversión extranjera. Por ejemplo, algunas de las principales prácticas recomendadas en el informe son: “la igualdad de trato de los inversionistas extranjeros y nacionales”, incluyendo el derecho a adquirir y poseer tierras (ver Boletín 72); la adhesión y la aplicación de los convenios sobre el arbitraje, a través del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones con sede en el Banco (ver Boletín 66); y la “simplificación del proceso del establecimiento” para inversionistas extranjeros.
Si la experiencia anterior sirve de guía, el impacto de ‘nombrar y avergonzar’ del informe, para los países que no aplican tales “buenas prácticas” puede ser mucho más fuerte de lo que se pueda suponer, renuncia de responsabilidad o no. La publicación sigue los pasos del informe Haciendo Negocios (Doing Business), una compilación anual de indicadores que compara las reglamentaciones empresariales de los países, que el Banco comenzó a publicar en 2003 (ver Boletines 66, 62, 57 y 53). El reconocimiento de importantes deficiencias metodológicas en Haciendo Negocios (ver Boletín 67) no impidió que el Banco publicara una nueva clasificación en 2010 basada en sus indicadores. La clasificación ha llegado a ser muy influyente: en 2007, el Banco informó con orgullo que el informe había inspirado 48 reformas alrededor del mundo. Poco después de que fuera lanzado Haciendo Negocios, la Asociación Internacional de Fomento (brazo del Banco para países con bajos ingresos), comenzó a utilizar el desempeño en algunos de los indicadores para influir en la asignación del dinero de subvención.
El proyecto Invirtiendo a Través de las Fronteras representa un salto para el Banco a partir de Haciendo Negocios, ya que el marco de la política hacia la inversión extranjera es muy sensible para todos los Estados, especialmente para los países en desarrollo. Al emitir su informe Haciendo Negocios el Banco tuvo cuidado de que su retórica no se viera como un apoyo a la liberalización de la inversión extranjera directa. Haciendo Negocios fue, por lo tanto, vestido como un ejercicio ‘microeconómico’, que arrojaba luz sobre las prácticas óptimas del medio ambiente de negocios para las pequeñas empresas, y neutral en lo relativo a si estas empresas fueran locales o extranjeras. Sin embargo, el informe de Invirtiendo a Través de las Fronteras abogasin reparos por la promoción abierta de los inversionistas extranjeros. Los indicadores son respaldados por la suposición de que, cuando se trata de la inversión extranjera directa, más es siempre mejor.
Contrario a la evidencia
Los investigadores han encontrado que si la inversión extranjera directa va a ser beneficiosa para la economía anfitriona dependerá de una serie de asuntos, tales como si las inversiones extranjeras directas elevan los costos de producción y reducen la rentabilidad para las empresas nacionales; la medida de repercusiones positivas y vínculos para las empresas nacionales; la probabilidad de la dependencia de las importaciones y la repatriación de ganancias, y así sucesivamente. En su informe sobre el Desarrollo Económico en África 2005, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo advirtió que al tratar de evitar tales preguntas “a favor de recetas fáciles de rápida liberalización con la esperanza de atraer las inversiones extranjeras directas, no se alcanzarán los objetivos de desarrollo económico ni se optimizarán los beneficios potenciales para el país anfitrión.”
La investigación empírica también es muy contradictoria, pues hay que tener en cuenta muchos factores. “La facilidad de hacer negocios” para el inversionista que esté considerando una empresa en un país extranjero, no es tan sencilla, pues el inversionista debe considerar muchos asuntos incluyendo la calidad de la infraestructura, el tamaño de los mercados, el tamaño de la economía o la tasa de crecimiento, el balance de las cuentas corrientes, y ni hablar de las diferencias del tipo de interés y tipo de cambio, entre otros factores. Por lo tanto, el mero desmantelamiento de las barreras para los inversionistas extranjeros puede tener sólo un limitado o ningún efecto, sobre la capacidad de los países para atraer más inversión extranjera directa.
Sin embargo, la falta de alineación entre el modelo que defiende y la experiencia no es necesariamente un obstáculo para al Banco Mundial. En un punto del informe, el Banco considera que los países de Asia, la parte económicamente más dinámica del mundo en desarrollo, muestran la menor apertura a la propiedad extranjera de equidad. Así que el informe presenta un cuadro completo con instrucciones sobre cómo pasar por encima de esa “extraña circunstancia.” El Banco tampoco parece estar dispuesto a sacar conclusiones y aprender de su propia experiencia relativa a la imposición de restricciones sobre la propiedad de la tierra a extranjeros (contraria a una de sus buenas prácticas…), la cual es una característica propia de muchas economías OECD de países con altos ingresos.
Ideológicas las estrategias comerciales
La misma negativa de reconsiderar suposiciones de largo tiempo también impregna la política del Banco durante el proceso de desarrollo de su estrategia comercial (ver Boletín 71). Se espera que la estrategia sea aprobada por la Junta Ejecutiva del Banco a finales de este año. Ésta representará el punto de referencia para el personal y la directiva del Banco sobre las cuestiones comerciales en el futuro.
En un documento de antecedentes, anterior a la estrategia y publicado en marzo de 2010 para realizar las consultas, el Banco hace el importante reconocimiento de que “la crisis ha llevado a cuestionar las estrategias de crecimiento orientadas a la exportación”, y “planteado preocupaciones de que la integración internacional expone a los países en desarrollo a excesivos choques económicos externos, produciendo fluctuaciones en su crecimiento económico.” Sin embargo, pasa a sugerir que los países “deben mejorar los marcos de incentivos derivados de sus propias políticas de impuestos y aranceles,” tales como “la utilización de zonas económicas especiales o reformas para reducir el sesgo antiexportación del marco general de incentivos.” Comentando este punto, el Comité Directivo del Grupo de Trabajo sobre Vínculos de Comercio-Finanzas (una coalición de ONGs), dijo, “saliendo de una crisis que fue enfrentada mejor por países que fueron capaces de depender de sus mercados nacionales, ésta sería una desafortunada y errónea interpretación de la historia.”
La referencia a un “sesgo anticomercial’’ también se encuentra en una reciente nota de posición del personal del FMI, con un análisis comercial en países de bajos ingresos, “este sesgo refleja niveles promedios medianos y altos de protección, y tarifas desiguales e inestables, impuestos relacionados con el comercio y otras políticas relacionadas con el comercio.” La recomendación general del personal del Fondo es la de rebajar los aranceles hasta un máximo del 25 por ciento y un promedio del 15 por ciento. No contentas con lo anterior, las recomendaciones también dicen “que reducir los aranceles aún más sería incluso más beneficioso.”
Conjuntamente con un fuerte apoyo a las propuestas comerciales del Banco está la opinión de que el efecto de la aparición de redes que comparten la producción produce una “baja en los costos de transacción y la creación de favorables entornos empresariales, lo cual se ha convertido en importante fuente de ventaja comparativa.” Sin embargo, la experiencia de países que utilizaron el comercio para desarrollarse muestra que lo hicieron sobre la base de un concepto dinámico de ventaja comparativa. De hecho, un uso completo de herramientas para administrar la tasa y los patrones de inversión en los sectores de exportación fueron clave para su progreso. Curiosamente, nada menos que el economista jefe del Banco Mundial, Justin Lin, defendió recientemente la necesidad de los Estados de tomar medidas deliberadas para actualizar sus capacidades productivas y con el tiempo cambiar su ventaja comparativa inicial. Esto suena muy diferente del enfoque pasivo de competir sobre la base de menores costos y reglamentos reducidos que sugiere la estrategia tanto del FMI como del Banco.
Por desgracia, si el Banco tiene éxito en su intensa campaña de promoción de la reducción indiscriminada de todas las barreras a la inversión extranjera, la capacidad de los países en desarrollo para utilizar el comercio para su propio beneficio y las ventajas comparativas de actualización pueden llegar a ser una cosa del pasado.
