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Análisis de invitado: ¿Política, pero no práctica del FMI? El impuesto

24 June 2011

Por Al Azhar Lashari, ActionAid de Pakistán, y Rachel Sharpe, ActionAid del Reino Unido

Aunque el programa del FMI de Pakistán está en espera debido a la reforma fiscal, las exigencias del Fondo no tienen en cuenta la escasa tributación de la élite rica. El enfoque de la política del FMI está empezando a considerar los efectos distributivos de los impuestos, pero esto aún no se ha traducido en la práctica.

Desde 2008, Pakistán ha recibido cerca de US$8 mil millones de sus US$11.2 mil millones del Acuerdo Standby con el FMI, pero la cantidad restante fue suspendida desde mayo de 2010 debido a la incapacidad del país para modificar el impuesto general a las ventas (GST) y aumentar el ingreso fiscal general, entre otras medidas. Pakistán recauda menos impuestos como porcentaje de su economía en general que casi cualquier otro país de su tamaño. El FMI quería que Pakistán aumentara sus impuestos del PIB a un 14 por ciento para 2013, y que redujera el déficit presupuestario a un 4,7 por ciento del PIB, con relación al 6,3 por ciento en 2009-10.

es la clase de los pobres y los asalariados la que lleva la carga principal

Sin embargo, Pakistán no ha podido cumplir con varias de las condiciones del FMI, una de las más importantes ha sido la implementación de un impuesto al valor agregado (IVA). La Constitución de Pakistán establece que cada una de las cuatro provincias apruebe todos los impuestos y servicios, pero hasta el momento no se ha conseguido el consenso sobre el IVA. En un intento por mantener el programa vivo, el FMI acordó que Pakistán podía transformar el IVA en un impuesto general reformado a las ventas (RGST). Mientras está tratando de pasar el RGST en el Parlamento, el gobierno planea duplicar el presente IVA de su estado actual del 8 por ciento al 16 por ciento.

Los impuestos sobre las ventas pueden ser regresivos, lo que significa que estos pueden tomar una cantidad proporcionalmente mayor de las personas con menores ingresos, ya que se cobran a una tarifa plana en todas las compras, independiente del nivel de ingresos del comprador. Pakistán tiene una base fiscal muy limitada. Sólo el 1 por ciento de la población paga impuestos sobre la renta ya que los propietarios rurales políticamente poderosos han mantenido sus ingresos relacionados con la tierra fuera de la red fiscal. Por lo tanto, es la clase de los pobres y los asalariados la que lleva la carga principal del impuesto IVA y del impuesto a los ingresos.

Los documentos del programa del FMI destacan la importancia de ampliar la base tributaria y aumentar el gasto social con el fin de compensar los efectos distributivos con un mayor GST. Sin embargo, las reformas no parecen estar trayendo las élites hacia la red tributaria y, son aquellos, los que ya pagan la mayoría de los impuestos los que están siendo gravados en mayor medida por las reformas.

Además de pedir al gobierno que amplíe su base fiscal, el FMI está presionando por la retirada de los subsidios para el sector energético, lo que aumentará el costo de producción en los sectores agrícolas e industriales. Esto, a su vez, tendrá graves consecuencias para los costos inflacionarios de los alimentos en el país.

La presión para cumplir con las condiciones en materia fiscal y para liberar la financiación está induciendo al gobierno a evitar el parlamento, lo cual está llevando a la política fiscal no democrática. El Ministro de Finanzas ha calificado al Parlamento como el mayor obstáculo para el logro de los objetivos de la reforma del FMI. Por lo tanto, el gobierno utilizó un decreto presidencial para conseguir un recargo del 15 por ciento de los ingresos fiscales, un 2,5 por ciento de impuesto especial y la eliminación de las exenciones. Debido a lo anterior, el país no está teniendo los debates que normalmente acompañan a la toma de decisiones sobre cómo el estado percibe los impuestos.

¿Cada vez más progresista?

Esto arroja una sombra sobre algunos de los cambios positivos que el FMI parece estar realizando en la asesoría de la política fiscal, como se ve en un reciente documento de política (ver Boletín 74). El asesoramiento sobre políticas fiscales del FMI ha hecho hincapié en aumentar los ingresos en los países en desarrollo a partir de los impuestos al consumo, como el IVA, que a menudo son considerados como regresivos.

El documento de política, La movilización de ingresos en los países en desarrollo, reconoce la importancia de la distribución justa de la carga fiscal, diciendo que "los efectos distributivos son importantes en sí mismos (el alivio de la pobreza es una gran motivación para aumentar los ingresos en primer lugar) y por su impacto en el cumplimiento. “El impuesto a los bienes raíces es identificado como de gran potencial para recaudar ingresos importantes de los impuestos locales, para la construcción de la responsabilidad local y para aumentar la progresividad debida a la "correlación positiva entre la propiedad, el ingreso y la riqueza."

El documento describe los requisitos y defiende el respaldo del FMI por el IVA, y en particular, su consejo para subir el IVA a una tasa única sin exenciones, diciendo que las personas pobres puedan beneficiarse de la eliminación de las exenciones cuando los ingresos fiscales adicionales sean utilizados para financiar medidas concretas para los gastos. Importante, sin embargo, según el FMI, es reconocer que "las medidas precisas para hacer frente a los problemas de equidad de las reformas fiscales propuestas … a menudo no son especificadas."

En Pakistán, las personas pobres serán quienes sentirán el impacto de un aumento en las tarifas de energía, la introducción del RGST y la eliminación de exenciones en el impuesto sobre las ventas. En este caso, parece que el reconocimiento oficial del FMI de la importancia de los sistemas tributarios justos ha sido subordinado a la necesidad más acuciante de aumentar los ingresos de la manera tradicional – a través de los impuestos al consumo que perjudican a las personas pobres.