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Resumen ejecutivo

Durante los últimos siglos, el mundo ha fluctuado entre la globalización y la desglobalización de las finanzas con resultados radicalmente opuestos. Si echamos un vistazo a la historia a largo plazo, constataremos que el sistema actual, en el que los flujos de dinero traspasan fronteras con relativa libertad, facilidad y sin regulación, es más una anomalía histórica que la norma. La liberalización de los flujos financieros internacionales debe interpretarse como el resultado de una intervención poco común y significativa, dado que normalmente las finanzas han sido ante todo de índole nacional y han estado reguladas.

Tras el colapso financiero de 2008, se vuelve a cuestionar el papel de los flujos internacionales de capital, cuyas consecuencias pueden ser tanto positivas como potencialmente devastadoras. Los países que sufrieron los envites más graves de la crisis fueron los que contaban con políticas más liberales y desreguladas en lo que respecta a los flujos financieros entrantes. El presente informe explica las consecuencias negativas, sobre todo para el desarrollo, de las políticas para desregular el movimiento de dinero a través de las fronteras y sugiere un nuevo enfoque pragmático para la regulación de los flujos financieros que garantice la estabilidad y el desarrollo.

Desde 2009, muchos países emergentes y en desarrollo han incrementado la regulación y el control de los flujos financieros entrantes para gestionar las oleadas provenientes del exterior. Esto tiene lugar en unas circunstancias en las que los flujos hacia los países en desarrollo se han incrementado y se han vuelto más volátiles. En 2010, estos flujos alcanzaron los 1,095 billones de USD, una cifra sólo superada en 2007.

Sin embargo, los datos empíricos demuestran que mover dinero en tanto volumen y velocidad es cada vez más problemático. Los flujos de capital conllevan una serie de riesgos, por ejemplo monetarios, de fuga de capitales, de fragilidad, de contagio y para la soberanía. Los expertos económicos coinciden en gran medida en que los incrementos y descensos bruscos de flujos de capital contribuyen a las crisis financieras y bancarias. Todas estas crisis son algo más que el mero objeto de titulares: sus consecuencias sociales negativas son múltiples y variadas. La forma en que se gestionan los flujos financieros afecta a la distribución de la riqueza, la pobreza, el bienestar infantil, el desarrollo económico de las mujeres y el desempleo. Pero no sólo las crisis generan estos impactos, las épocas de bonanza también pueden generar problemas de desigualdad y desindustrialización. Además, una cuenta de capital completamente liberalizada facilita la elusión y evasión de impuestos.

Por otro lado, la historia económica demuestra que aquellos países que se han desarrollado con éxito han utilizado capital extranjero, pero este no llegó a través una cuenta de capital completamente abierta. En general, es más deseable una inversión a más largo plazo y que proporcione beneficios adicionales. Una gestión mejor y más pragmática de la cuenta de capital también podría contribuir a reducir los desequilibrios macroeconómicos mundiales al reducir la demanda de divisas extranjeras como medida de precaución, mejorando así la capacidad de los países para poner en práctica políticas fiscales y monetarias independientes y su potencial para gestionar grandes flujos de entrada y de salida de capital.

Actualmente, los países en desarrollo están intentando ejercer una mayor influencia sobre las oleadas de capital entrante y la eficacia de las herramientas utilizadas se ha debatido en cierta profundidad. Debería quedar claro que ninguna herramienta macroeconómica es perfecta. Regular la cuenta de capital puede ser eficaz para ampliar el horizonte de inversión previsto y cambiar la composición de los flujos financieros entrantes, pero existen pruebas contradictorias de su impacto sobre el volumen de los flujos y el incremento de la tasa de cambio. Algunas de las posturas políticas más eficaces son las de India y China, que se encuentran entre los países cuyas economías crecen más rápidamente a pesar de mantener un control relativamente estricto sobre sus cuentas de capital. En todo el mundo, distintos países han utilizado con éxito diversas medidas, incluyendo: límites a la inversión extranjera directa, restricciones de cambio de divisas, controles cuantitativos sobre los flujos entrantes, controles sobre los flujos salientes, impuestos sobre los flujos entrantes, regulación bancaria y límites de emisión de derivados.

La gestión de la cuenta de capital conlleva riesgos sociales importantes. No obstante, las disposiciones internacionales al respecto están poco centralizadas y no existe un marco global que las reúna. La liberalización generalizada de las cuentas de capital de la que hemos sido testigos durante las últimas tres décadas se ha visto reforzada por un conjunto de presiones internacionales con orígenes diversos, incluyendo el Fondo Monetario Internacional, la Organización Mundial del Comercio, acuerdos bilaterales de comercio e inversión, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico y la Unión Europea. Estas instituciones suponen un obstáculo importante para la utilización eficaz de regulaciones de la cuenta de capital. Asimismo, existen grupos políticos de interés a los que les interesa evitar la regulación, especialmente en países ricos.

Si bien la mayoría de las normas sobre la cuenta de capital se pueden poner en práctica de forma unilateral, existen limitaciones a la eficacia de estas herramientas en algunos países, especialmente en países en desarrollo de pequeño tamaño. Los efectos secundarios no deseados y potencialmente negativos de carácter nacional pueden gestionarse mediante políticas e inversiones públicas dirigidas a garantizar que los intermediarios financieros y las instituciones financieras nacionales responden a las necesidades de los pobres y trabajan por el desarrollo sostenible. Los impactos de las regulaciones sobre terceros países parecen ser moderados y podrían gestionarse con una mejor coordinación y regulación a nivel regional.

Todavía más eficaz resultaría adoptar medidas en los países ricos para hacer frente a los riesgos de los flujos de capital allí donde se originan. Esto incluye una mejor regulación financiera, pero también debería considerarse una política concreta sobre flujos de capital en los países de origen. Una mayor coordinación regional e internacional sobre la regulación de la cuenta de capital, y sobre todo el cumplimiento de una serie normas, ayudaría a los países en desarrollo gestionar los flujos financieros con mayor eficacia. En última instancia, un acuerdo más ambicioso sobre un marco global podría servir de base para técnicas de gestión consistentes tanto en los países de origen como de destino.

Un enfoque más realista sobre política macroeconómica y flujos financieros internacionales, beneficiaría tanto a los países en desarrollo como a los desarrollados y se incrementaría la estabilidad. Es hora de alcanzar un consenso nuevo, uno que favorezca las políticas pragmáticas cuyo objetivo sea canalizar los flujos financieros para el beneficio de las personas, especialmente de las que viven en los países en desarrollo. Tras los acontecimientos de los últimos años, está claro que aunque los obstáculos son importantes todavía podemos conseguir un sistema financiero que contribuya al desarrollo. Las organizaciones de la sociedad civil y los movimientos sociales son grupos clave para lograr un cambio político, pero sus actividades deberían complementarse con ideas nuevas provenientes de actores financieros y políticos responsables.

A corto plazo:

1. Los grupos de la sociedad civil deben reconocer que las reformas de la gestión de los flujos financieros internacionales y la estructura subyacente del sistema financiero internacional son importantes para lograr alcanzar los objetivos de desarrollo y exigir el cambio.
2. Los responsables políticos de los países en desarrollo no deberían arredrarse ante la regulación de la cuenta de capital y necesitan pensar más proactivamente en los costes y beneficios de los distintos tipos de flujos de capital.
3. El FMI tiene que aceptar que puede ser deseable regular la cuenta de capital en algún momento. Una vez lo acepte y adopte un enfoque más pragmático, podrá trabajar con los países para ayudarles a diseñar las técnicas que mejor se adapten a sus objetivos políticos.
4. Los responsables políticos y las instituciones internacionales relevantes deben crear un sistema de intercambio y análisis de información internacional para ayudar a controlar las medidas en vigor y las que se vayan adoptando en el futuro para regular los flujos financieros.

A medio plazo:

5. Los países ricos y en desarrollo tienen que coordinarse para eliminar los obstáculos políticos derivados de los tratados de inversión y acuerdos de libre comercio.
6. Los responsables políticos de los países en desarrollo tienen que recibir apoyo, principalmente de sus propios ciudadanos, para comenzar a trabajar en estrategias regionales para coordinar la gestión de la cuenta de capital.
7. Los países ricos deben iniciar un debate serio con los países en desarrollo, ya sea en el seno del FMI o en otro lugar, sobre la forma en que los países de origen pueden contribuir con eficacia a la estabilidad de los flujos financieros, mejorando con ello las perspectivas de desarrollo.
8. Los tratados existentes, como el Tratado de Lisboa de la UE (que a día de hoy parece que necesita renegociarse) deberían modificarse para eliminar los requisitos de liberalización de la cuenta de capital.

Ha llegado la hora de un nuevo consenso: Regular los flujos financieros para la estabilidad y el desarrollo
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