Finanzas

Análisis

Dilema del FMI en la reestructuración de la deuda

13 December 2013

Credit: Eurodad

Durante las reuniones anuales del FMI en octubre de 2013, Oliver Joseph, el ministro de desarrollo económico de Granada, publicó una carta abierta en la que decía que su país estaba “abrumado por una deuda que no podía ser sostenible” y que “necesitaba urgentemente el alivio a la deuda de todos sus acreedores”. Tras la presión de la sociedad civil nacional, especialmente por parte de la Conferencia de Iglesias, Joseph planea explorar “una evaluación independiente de la sostenibilidad de la deuda, la mediación externa y una conferencia de acreedores”. Una de sus más importantes declaraciones fue: “Hemos estado hablando con los principales actores sobre una forma más justa y eficiente para hacer frente a las crisis de la deuda soberana. Estamos dispuestos a ser los pioneros de un nuevo modelo de reestructuración de la deuda que salvará a los países de enredos prolongados en la trampa de la deuda”.

Los problemas de la deuda también están afectando a los países del Oriente Medio. Hay inquietudes sobre el impacto de los refugiados sirios sobre los limitados servicios públicos en los países vecinos. En julio de 2013, el Banco Mundial aprobó un préstamo de US$150 millones para Jordania, pero esto fue rotundamente rechazado por las ONGs. Una declaración de 16 grupos de la sociedad civil regional a mediados de octubre de 2013 sostuvo: “Es injusto dar préstamos en vez de donaciones como respuesta a una crisis. Más aún, cuanto los fondos proporcionados por las Naciones Unidas y otros donantes internacionales apenas representan la mitad de lo que realmente se necesita. Lo que menos necesitan esos países son más deudas que empeoren aún más la crisis económica que están viviendo”. La sociedad civil exige la suspensión de los préstamos y que “la comunidad internacional apoye a los refugiados en necesidad de ayuda, sin que esto impacte negativamente en las economías y el desarrollo locales”.

Los efectos del poderoso huracán que azotó a las Filipinas, a mediados de noviembre de 2013, también produjeron preocupaciones sobre los niveles de deuda en ese país. Una declaración de las ONG filipina IBON Internacional, publicada durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre las Negociaciones del Cambio Climático, exigió que el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo “pararan esa locura” de emisión de préstamos para rehabilitación y reconstrucción. Igualmente, una declaración de fines de noviembre de Ricardo Reyes de la ONG filipina Libertad de Coalición dice: “la justicia para el pueblo filipino exige la cancelación de la deuda, especialmente de las deudas odiosas ilegítimas que son onerosas, evidentemente ilegales, violatorias de los derechos humanos, perjudiciales para las personas, el medio ambiente y el clima y carentes de procesos institucionales para obtener el consentimiento libre de las personas.” Una petición en línea al Banco enviada por la ONG británica Campaña Deuda del Jubileo pide “una urgente cancelación de la deuda de las Filipinas”.

El FMI se niega a apoyar a la Argentina con respecto a los fondos buitre 

El caso más notorio de la deuda soberana ha sido la lucha de la Argentina con los acreedores de los fondos de inversión libre (hold outs) a partir de su reestructuración de la deuda en 2002. Esta controversia ha terminado en una corte del sistema legal estadounidense con los fondos que los activistas denominan “fondos buitre”. A mediados de julio de 2013, el FMI había previsto presentar un amicus curiae con puntos de vista independientes sobre el tema, ante el tribunal de apelación estadounidense que está escuchando el caso. Se esperaba que el FMI iba a argumentar que una sentencia a favor de los fondos de inversión libre / fondos buitre, tendría “consecuencias sistémicas generales… para el proceso de reestructuración de la deuda en general”. Sin embargo, en el último momento un vocero del FMI anunció: “La directora gerente del FMI ha retirado su recomendación” de presentar una información “tras la decisión de las autoridades estadounidenses de no apoyar la presentación en esta etapa.” Los medios de comunicación informaron que la retirada del apoyo de Estados Unidos se debió a la fuerte presión política en Washington por los representantes de los fondos buitre.

¿Otra mareada de la deuda, o una nueva crisis?

Un informe de Eurodad, la red de ONGs belga, a mediados de noviembre de 2013, dice que: “en el nuevo panorama de la deuda en el sexto año de la crisis financiera mundial” aunque a nivel mundial “las vulnerabilidades de la deuda han cambiado, en general no se han reducido sustancialmente”. El informe menciona diez razones debido a las cuales se ve que la crisis continúa, incluyendo: “el capital se está moviendo en forma descontrolada en el mundo”, “la deuda privada va en aumento” y “no existen mecanismos eficaces para la renegociación de la deuda”.

El documento destaca que “once nuevos estados subsaharianos han empezado a utilizar los mercados de bonos internacionales por primera vez desde 2007… Las grandes emisiones de bonos llevan a una madurez concentrada y a un gran volumen de deuda que puede representar un gran porcentaje de los PIBs de los países interesados que deberán ser refinanciados al mismo tiempo.” Los planes de la deuda soberana de Tanzanía fueron los más prominentes en 2013. Después de adquirir con una entidad privada de inversionistas extranjeros una deuda soberana de US$600 millones, el acuerdo de Tanzanía en julio de 2013 con un programa del FMI incluyó préstamos sin condiciones favorables de US$700 millones. Sin embargo, a fines de agosto Tanzanía le pidió al FMI que elevara este límite de deuda a US$1 mil millones. A principios de noviembre cuando los funcionarios del FMI estaban visitando el país, el FMI aún no había aprobado esta solicitud. Los informes de los noticieros a mediados de noviembre rebajaron el préstamo de US$1 mil millones a US$750 millones, los cuales son previstos para un gasoducto y una planta energética.

El informe de Eurodad concluye diciendo que el mundo necesita de un régimen de insolvencia organizada para los países que lo necesiten. Añadiendo que, “un nuevo mecanismo de resolución de la deuda para los deudores soberanos debe ser: independiente de los acreedores, transparente en la toma de decisiones, tener en cuenta las necesidades de desarrollo de los estados endeudados y los derechos humanos de sus ciudadanos a la hora de tomar decisiones”.

Propuesta para un nuevo mecanismo del FMI

Sin embargo, a principios de octubre de 2013, un informe elaborado por seis expertos en materia de deuda de instituciones académicas y jurídicas, pidió un nuevo mecanismo del FMI para la resolución de la deuda, pero no está interesado en cumplir con el criterio de Eurodad. El informe – elaborado bajo los auspicios de la Comisión de Política y Reforma Económica Internacional (un grupo de expertos no-partidista e independiente, integrado por académicos y ex funcionarios del gobierno y del banco central) señala que “el mundo actualmente está en menos capacidad de manejar los problemas de la deuda insostenible que en cualquier otro momento desde la década de 1930, pero al mismo tiempo, la magnitud del problema ha aumentado”. Si bien el informe incluye recomendaciones específicas para dar soluciones a  la deuda regional europea, en el plano mundial sostiene que la mayoría de “los incentivos son enfocados al reconocimiento oportuno y la reestructuración de las deudas insostenibles. Los últimos fallos de los tribunales alientan los fondos buitre,  desalientan la participación de los acreedores en los canjes de la deuda y ponen en duda las prioridades del FMI, todo lo cual empeorará el problema.”

Los autores del informe ofrecen dos recomendaciones que compiten la una con la otra: coordinar la utilización de cláusulas de acción colectiva más fuertes en los contratos de bonos soberanos y “la creación de un Mecanismo de Ajuste de la Deuda Soberana (SDAF – Sovereign Debt Adjustment Facility) por el FMI, que combinaría los préstamos del FMI con la reestructuración de la deuda”. Este propuesto mecanismo requeriría que el Fondo “estableciera los criterios en virtud de los cuales los países fueran elegibles para un SDAF en forma similar a la de los criterios establecidos para la calificación de la iniciativa para los Países Pobres Muy Endeudados”, un programa de mediados de la década de 1990, para seleccionar a algunos países de bajos ingresos para el alivio de la deuda. Un requisito clave para que la nueva propuesta funcione es que: “Los países que se encuentran bajo los criterios establecidos en el presente régimen no tengan acceso a los préstamos de crisis del FMI excepto bajo el SDAF.” Los autores argumentan que la principal característica del SDAF “sería la creación de un instrumento de compromiso que impediría al FMI financiar a los países con una dudosa sostenibilidad de la deuda”.

A pesar de reconocer que “el FMI es visto como susceptible a las presiones políticas y los conflictos de intereses a través de su propia función como uno de los principales acreedores”, los autores no analizan cómo afrontar estos problemas en la SDAF. En vez de ello, afirman que a la hora de efectuar una evaluación de la sostenibilidad de la deuda “el FMI se guiaría por el principio de distribución equitativa de la carga entre todas las clases de acreedores, salvo excepciones reconocidas, tales como instituciones financieras multilaterales y cuando sea apropiado, acreedores comerciales o proveedores, propietarios de letras de tesorería a corto plazo y otras categorías similares.”

Jürgen Kaiser de la ONG alemana Erlassjahr aceptó que las propuestas del informe de los expertos tienen algunas ventajas, sin embargo, también encontró que “las propuestas concretas para una reforma del régimen son desalentadoramente débiles” y lamentó la falta de referencia a las propuestas de la sociedad civil. Kaiser se pregunta si los autores trataron de “promover una agenda oculta que pone al FMI en el centro de un marco para la reforma de la insolvencia soberana. Para el FMI este escenario sería perfecto. Algunos de los más renombrados académicos sugieren un relanzamiento inteligente del MRDS (Mecanismo de reestructuración de la Deuda Soberana), es decir, una reforma del proceso de reestructuración de la deuda, basada especialmente en la capacidad del FMI de definir y hacer cumplir las normas, sin que el personal del Fondo corra ningún riesgo.”

Un artículo en el New York Times a finales de noviembre de 2013 afirmó que el FMI “estaba presionando por un plan que impusiera pérdidas al inicio para los titulares de bonos, la próxima vez que un país de la Eurozona pidiera un rescate”. El artículo se refirió a cuatro documentos de política del FMI a ser publicados antes de un año, como parte del seguimiento del debate de la Junta Directiva en mayo de 2013 sobre la deuda soberana (ver Boletín 86). El artículo alega que “la propuesta – que está siendo procesada detrás del telón por los mejores economistas y abogados del FMI – ha enfrentado una fuerte resistencia, no sólo de parte del poderoso lobby bancario mundial, sino también de los políticos europeos y más recientemente del gobierno de Estados Unidos.”

El artículo en el New York Times hace referencia a una reunión de expertos a finales de noviembre de 2013 en California, la cual incluyó a Anne Krueger, ex subdirectora gerente del FMI y la autora de la propuesta del MRDS en 2002 (ver Boletines 32 y 28). El resumen de la reunión concluyó diciendo que el FMI debería exigir un “examen” de la deuda soberana existente del cliente al comienzo de cualquier préstamo y debería lidiar con los problemas creados por el carácter “voluntario” de los actuales mecanismos de reestructuración. Sin embargo, no se avanzó o apoyó la propuesta SDAF a pesar de que dos de los autores de la propuesta estaban presentes en la reunión.

Declaraciones del Papa

Al tiempo que los expertos y los conocedores debaten, los activistas que continúan rechazando la acumulación de la deuda en muchos países recibieron un nuevo impulso. A fines de noviembre de 2013, el Papa denunció el impacto de la deuda sobre la pobreza y la desigualdad. En la exhortación, el Papa Francisco diagnosticó “la nueva idolatría del dinero” como un problema que enfrenta el mundo y sostuvo que: “La deuda y la acumulación de los intereses también dificultan la utilización del potencial de la economía de los países y mantienen la incapacidad de sus ciudadanos de disfrutar un poder adquisitivo real… ¡El dinero no debe regir sino que debe servir!”

Notas al pie

Traducción del inglés por Maria Eugenia Arzayús.