El sector privado

Análisis

¿Lanzando la evidencia al viento? El Banco Mundial continúa promoviendo las APPs

5 October 2015 | Traducción:Maria Eugenia Arzayús

A raíz de la crisis financiera de 2008 y de la consiguiente presión sobre los recursos públicos, las asociaciones público-privadas (APPs) se han convertido en un pilar fundamental de las estrategias de desarrollo, incluyendo las del Banco Mundial (ver Observador Otoño 2014). Como sostiene Nancy Alexander de la fundación política alemana Heinrich Böll, los megaproyectos de infraestructura financiados a través de las asociaciones público-privadas son consideradas ahora como balas de plata de la recuperación, incluso entre los países desarrollados (ver Observador Invierno 2015). Estas tendencias se evidencian por el triple aumento al apoyo que el Banco Mundial ha conferido a las APPs desde 2002 hasta 2012 y por su creación del Instrumento para la Infraestructura Mundial de 2014 (ver Boletín Nov 2014), que tiene como objetivo facilitar la “preparación y estructuración de las APPs para infraestructuras complejas, para facilitar la movilización del sector privado y del capital de los inversores institucionales”.

“El Banco de Soluciones” ignora la evidencia

Dado que uno de los objetivos explícitos de la estrategia del Banco Mundial es “promover la colaboración público-privada” y que las APPs podrían estar en una amplia área de soluciones transversales, el Grupo de Evaluación Independiente del Banco Mundial (GEI) publicó en 2014 una evaluación de la efectividad del Banco Mundial en los “países que apoyan el uso de las APPs” (ver Observador Otoño 2014). El informe advirtió a los gobiernos “que los pasivos contingentes que surgen de las APPs no suelen ser cuantificados debidamente a nivel de proyecto”, y destacó que a pesar de que el Banco Mundial tiene como objetivo la erradicación de la pobreza “no se puede evaluar hasta qué punto las APPs benefician a las personas pobres ya que existen enormes brechas de datos.”

Las preocupaciones sobre los riesgos asociados con las APPs también eran conocidas por el FMI, el cual en 2014 desarrolló un Modelo de Evaluación del Riesgo Fiscal de las APPs (P-FRAM, por su sigla en inglés). En su folleto, con un resumen del P-FRAM, el Fondo señaló que la herramienta había sido desarrollada “para evaluar los posibles costos y riesgos fiscales derivados de los proyectos APPs”, menciona también que “en muchos países se han adquirido proyectos de inversión APP, no porque sean eficientes, sino para eludir las restricciones en los proyectos resultantes de la adquisición de proyectos “que bien no pueden ser financiados dentro de la dotación presupuestaria gubernamental, o debido a que exponen las finanzas públicas a riesgos fiscales excesivos”.

En marzo de 2015, la Asociación Público-Privada en el Centro de Recursos para la Infraestructura del Banco Mundial (PPPIRC, por su sigla en inglés) identificó 10 riesgos importantes asociados con las APPs, agregando: “los costos de desarrollo, licitación y de gestión de los proyectos APP son probablemente mayores que los procesos de contratación pública tradicional”. También afirmó, “el sector privado hará lo que se le page por hacer y no irá más allá”, poniendo así en tela de juicio la medida en que los gobiernos deben contar con la buena voluntad del sector privado para ir más allá de su afán de lucro y de actuar en apoyo de los resultados del desarrollo sostenible. Sin embargo, en la introducción en línea a su “guía de referencia APP 2.0?” desarrollada conjuntamente con el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Mundial afirma: “las APPs son reconocidas cada vez más como valiosas herramientas de desarrollo para los gobiernos, las empresas, los donantes, la sociedad civil y el público. La razón es sencilla: en todo el mundo, las bien diseñadas transacciones APP han entregado infraestructuras y servicios de calidad, a menudo a un costo menor, mediante el aprovechamiento de la financiación del sector privado, los conocimientos técnicos y la experiencia de gestión”.

Las organizaciones de la sociedad civil (OSCs) siguen siendo escépticas de que el Banco – según palabras de Nancy Alexander – vaya a “renunciar a su favoritismo en favor de las APPs, en vez de dar una evaluación imparcial de las APPs en comparación con los servicios públicos”. El malestar actual sobre la aparente contradicción entre los resultados de investigaciones del Banco y de sus inversiones y la promoción de políticas, refleja las preocupaciones planteadas desde hace casi una década por la evaluación independiente de la investigación del Banco Mundial, comisionada por el mismo Banco. La evaluación criticó al Banco por destacar “en letras de oro” la investigación interna y favorable del Banco, ignorando la investigación “desfavorable”. La investigación del Banco también identificó “un incumplimiento grave de los controles y equilibrios, ya que se deben separar las actividades de promoción de las de investigación.” Teniendo en cuenta las estructuras de incentivos que impiden el aprendizaje en el Banco Mundial, el informe de 2014 del Grupo de Evaluación Independiente (GEI) sobre el aprendizaje en el Banco señaló que “alrededor del 70 por ciento de los funcionarios del Banco que respondieron a la encuesta del GEI consideró que la compulsión de otorgar préstamos desplazaba el aprendizaje” (ver Observador Verano 2015).

A pesar de estas preocupaciones, el Banco y otros bancos multilaterales de desarrollo (BMDs) continúan promocionando las APPs a través de una variedad de medios, incluyendo un “laboratorio de conocimiento APP” y “días dedicados a las APPs”. Un informe de agosto de 2015, titulado Cooperación para Construir un Mundo Mejor, producido internamente por los BMDs para el G20, se centró en la cooperación de los BMDs y en fomentar la inversión del sector privado en infraestructura. El informe detalla la profundidad de la cooperación de los BMDs sobre las APPs y contiene evidencia adicional sobre la medida en que los puntos de vista críticos sobre las APPs son ignorados.

La Corporación Financiera Internacional (CFI), el brazo del sector privado del Banco Mundial, dirige un curso en línea sobre las APPs y publica la revista El Apretón de manos, la revista del Banco Mundial sobre las APPs, la cual “explora cómo el trabajo conjunto entre los sectores público y privado puede ayudarles a enfrentar los complejos desafíos globales”. A pesar de que las APPs en la salud y la educación han sido severamente criticadas (ver Observador Verano 2015) y que los esquemas de privatización del agua han sido reversados en muchas ciudades, la CFI continúa identificando estos sectores como áreas prioritarias para sus inversiones APPs y para su apoyo técnico.

El Grupo de Evaluación Independiente en su informe de 2015 sobre el enfoque en la pobreza de los programas nacionales del Banco Mundial, hizo referencia a su evaluación de 2011 sobre el impacto en la pobreza de la CFI, encontrando que el marco de medición y evaluación “no cuantificaba los beneficios a los pobres y que no había indicadores para la medición del efecto del proyecto sobre la pobreza” y que “la mayoría de los proyectos de inversión generó beneficios económicos, pero no proporcionó evidencia de beneficios identificables para las personas pobres”.

Aldo Caliari de la ONG Centro de Preocupación con sede en Estados Unidos, dijo: “Vemos este patrón una y otra vez, las evaluaciones del Banco Mundial y los análisis ponen en tela de juicio la forma en que el Banco hace las cosas sin que haya cambios perceptibles en el terreno. Ahora el Banco está dedicado al negocio de la producción de una miríada de herramientas para ayudar a los “países a hacer mejor las APPs”, así que nos preguntamos: ¿Cómo puede realmente (el Banco) ayudar a los países cuando está claro que no incorpora el aprendizaje interno y que los incentivos siguen siendo muy sesgados a favor de los préstamos?”