Análisis

Asociaciones Público-Privadas: ¿El iceberg de la deuda global?

21 July 2016 | Análisis externo | Traducción:Maria Eugenia Arzayús

Campaigners warn of ‘debt iceberg’ at Africa private finance summit, London, November 2015 - Credit: Jubilee Debt Campaign

Según el Banco Mundial, las Asociaciones Público-Privadas (APPs), un término general utilizado ampliamente para indicar las que incluyen tanto el sector público como el privado, son ahora responsables de un 15-20 por ciento de la inversión en infraestructura en los países en desarrollo.

Los contratos con las APPs por lo general son contratos en los cuales el sector público ofrece garantías al sector privado y, esto a menudo, significa que el sector privado puede recibir ganancias, mientras que el riesgo sigue estando con el sector público. Muchas de estas garantías crean costos reales para el sector público desde el inicio del contrato, tales como acordar el pago de una cierta cantidad anual a un hospital. Otros costos serán los pasivos contingentes, en los que el gobierno garantiza los pagos si los ingresos no se ajustan a un cierto nivel, por ejemplo, cuando el gobierno es responsable por los pagos a un productor de electricidad si los ingresos no han cumplido con la cantidad contratada o si una deuda es incumplida.

El gobierno del Reino Unido fue uno de los pioneros de una forma de APP en la cual el sector privado se comprometió a una inversión en grandes infraestructuras, tales como escuelas y hospitales, y el gobierno garantizó el pago por su uso durante varias décadas. Estas formas de APP tienen el mismo impacto financiero que si el gobierno estuviera prestando directamente, pero las obligaciones de pago no están incluidas en las cifras de deuda del estado. Esto permite que los pagos de la deuda estén ocultos de la vista del público.

El costo para un gobierno al utilizar APPs en la inversión suele ser mayor que si simplemente se hubiera pedido el dinero prestado directamente. Esto se debe a que el endeudamiento del sector privado cuesta más, los contratistas privados exigen un beneficio significativo y, las negociaciones normalmente favorecen al sector privado, en particular, cuando el gobierno y su capacidad para desarrollar los contratos con las APPs son débiles, como suele ser el caso de los países en desarrollo. Un estudio de 2015, llevado a cabo por el Grupo de Evaluación Independiente del Banco Mundial encontró que, de 442 APPs apoyadas por el Banco Mundial, no más del tres por ciento fue evaluado por su impacto fiscal en el país en cuestión.

Una investigación comisionada por el Parlamento Europeo en 2014, mostró que las APPs son la forma más cara disponible a los gobiernos para desarrollar la infraestructura. Según la investigación de Maximilien Queyranne del Departamento de Finanzas Públicas del FMI, los riesgos fiscales de las APPs son “potencialmente mayores”, ya que pueden ser utilizadas para “sacar el gasto fuera del control presupuestario” y “mover la deuda fuera de balance y con ello crear contingencias y pasivos futuros”.

Este es el caso, incluso en un país de alta capacidad como el Reino Unido, donde la inversión de capital llevada a cabo entre 1990 y 2013 fue de US$78 mil millones. Sobre la base de las tasas de interés promedio durante ese período de tiempo, le habría costado al gobierno del Reino Unido US$140 mil millones tomar prestado US$78 mil millones, pero en vez de eso se comprometió a pagar US$420 mil millones durante la vida útil de los contratos APP, o sea, US$280 mil millones más. Además de los pasivos de deuda ocultos, las APPs en los países en desarrollo por lo general adolecen de falta de transparencia. La información de las condiciones impuestas por los contratos APPs no es publicada y por lo tanto el público no tiene acceso a su contenido. Los gobiernos, las empresas privadas y las instituciones multilaterales pueden esconderse detrás de la vaguedad del término “APP”, pretendiendo que una inversión es de alguna manera más barata porque el sector privado participa y, con ello, ocultar el costo real para el gobierno. Por otro lado, el actual Marco de Sostenibilidad de la Deuda del Banco Mundial y el FMI no tiene en cuenta el costo de las APPs. A veces se prefieren las APPs porque permiten pasar por encima de las evaluaciones de la deuda, a pesar de que las APPs son probable más caras. Al mismo tiempo, el público permanece ignorante de los verdaderos riesgos financieros que enfrentan los gobiernos.

Sin importar quién hace la inversión, la infraestructura tiene que ser pagada, bien por medio de cargos a los usuarios o a través de pagos del gobierno. Las APPs sólo deben ser utilizadas cuando se haya demostrado públicamente que son la forma más barata y más eficaz de proporcionar una infraestructura o servicio con la calidad requerida, de acuerdo con las necesidades básicas de la población y cuando cumplan con las obligaciones gubernamentales hacia los derechos humanos. Las APPs nunca deben ser forzadas como parte de condiciones explícitas o implícitas, por ejemplo, a través de mecanismos de financiación que requieran que el dinero deba ser utilizado exclusivamente enganchando APPs. Además, debe existir la misma transparencia de todos los gastos y pasivos, como se esperaría cuando un proyecto es financiado con endeudamiento directo del gobierno.


Análisis invitado de Tim Jones, de la Campaña Jubileo de la Deuda (Jubilee Debt Campaign )

The new debt trap: How the response to the last global financial crisis has laid the ground for the next