Condicionalidad

Análisis

El costo político de los programas del FMI

27 July 2018 | Traducción: Gustavo Alzugaray

Artwork by Robin Heighway-Bury

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En junio, el rey Abdullah II de Jordania aceptó la renuncia del primer ministro Hani al-Mulki, en medio de las mayores protestas en Jordania desde la Primavera Árabe de 2011, tras dos años impulsando una serie de iniciativas gubernamentales impopulares y reformas impuestas por el FMI.

En febrero se desataron protestas generalizadas en respuesta al creciente costo de vida y el aumento de impuestos del gobierno sobre productos básicos, como el pan. Esto se dio junto con una serie de decisiones controvertidas tomadas, en parte, para cumplir con el objetivo de déficit presupuestario, acorde con el acuerdo del FMI con Jordania, que comenzó en 2016.

Los disturbios estallaron  nuevamente en junio a raíz de las medidas de austeridad, las reformas del impuesto a la renta y el aumento de los precios, lo que fue la última parte de una larga lista de reformas controvertidas que adoptó el gobierno desde que comenzara el programa de préstamos del FMI.

El Fondo ha subestimado constantemente la importancia de calibrar sus recomendaciones al contexto político específico, sin tomar en cuenta hasta qué punto las recomendaciones son políticamente viables y socialmente sostenibles.Philip Alston, relator especial de la ONU sobre pobreza extrema y derechos humanos

En medio del caos, el primer ministro Mulki se reunió con los sindicatos, quienes exigieron que se descartara la muy controvertida ley del impuesto a la renta. Ali Obus, de la Federación de Sindicatos de Jordania, fue citado por The Guardian pidiendo al Estado “mantener su independencia y no someterse a las exigencias del FMI”. Sin embargo, no se llegó a ningún acuerdo. Dos días más tarde, Mulki presentó su renuncia.

El préstamo del FMI a Jordania – ¿qué se negoció?

En agosto de 2016, el FMI aprobó un acuerdo de préstamo a tres años con Jordania de USD 723millones en el marco del Servicio Ampliado de Fondos (SAF), un tipo relativamente largo de programa de préstamos del FMI diseñado para abordar problemas estructurales profundos. El comunicado de prensa adjunto destacó los principales desafíos para la economía jordana, como el impacto de la crisis de refugiados sirios y el alto desempleo.

En la primera revisión del SAF, en junio de 2017, el FMI se mostró “animado por el compromiso de Jordania de continuar eliminando las exenciones sobre las ventas generales, el impuesto a la renta y los aranceles aduaneros”. Mitsuhiro Furusawa, director gerente adjunto del FMI, señaló el apoyo del Fondo para las reformas del gobierno, declarando: “Las autoridades se han comprometido a continuar con una consolidación fiscal gradual y constante para llevar la deuda pública a niveles más sostenibles. Para ayudar a las finanzas públicas a apoyarse en una base más sólida, la eliminación de las exenciones sobre el impuesto general a las ventas y los aranceles aduaneros continuará durante la extensión del programa”. En la siguiente revisión de vigilancia, de 2017, el personal del FMI también evaluó que el polémico “umbral de impuesto a los ingresos de individuos y familias” ayudarían a “equilibrar la eficiencia y los objetivos de distribución”.

Una declaración de junio de 2017 que acompaña la última revisión de vigilancia a Jordania emitida por Hazem Beblawi, director ejecutivo del FMI para Jordania, y Sami Geadah, su director ejecutivo suplente, aparentemente conscientes de las evidencias de los impactos potencialmente dañinos de tales reformas impositivas sobre los más vulnerables, señaló: “la mayor parte de las exenciones restantes fueron difíciles de eliminar debido a su importancia para los hogares de bajos ingresos. De todas formas, se planea una eliminación adicional de exenciones para 2018, junto con un mayor enfoque en el apoyo a los más vulnerables”. Sin embargo, los programas de protección social focalizados han sido objeto de un escrutinio creciente, ya que investigaciones recientes han demostrado grandes tasas de exclusión – particularmente de las personas más vulnerables – así como un debilitamiento de la cohesión social (véase el Observador de Primavera de 2018). Asimismo, un informe reciente de Philip Alston, relator especial de la ONU sobre derechos humanos y pobreza extrema, sobre el FMI y la protección social, criticó la posición del FMI y recomendó un enfoque basado en los derechos humanos fundado en el principio de universalismo que esté de acuerdo con las definiciones acordadas internacionalmente (véase el Observador de Verano de 2018).

La revisión también señaló una “necesidad crítica de avanzar en las reformas para reducir el costo formal de la mano de obra”, lo que potencialmente implica la necesidad de políticas de flexibilización laboral más amplias que socavan los derechos laborales, en un momento en que la relación entre el gobierno y los sindicatos ya es tensa. Un memorando adjunto del gobierno en la revisión de vigilancia también afirmaba que, “en cooperación con el Banco Mundial, hemos implementado una serie de proyectos piloto para explorar los beneficios potenciales de las medidas activas en el mercado laboral”, lo que generó mayor preocupación en particular a la luz del borrador del Informe sobre Desarrollo Mundial 2019 del Banco, que refrendó la disminución del salario mínimo, los contratos de cero horas y casi ignoró derechos fundamentales de los trabajadores, como la negociación colectiva (véase el Observador de Verano de 2018).

Con respecto a las condicionalidades del FMI en Jordania, Gino Brunswijck, de la red de organizaciones de la sociedad civil con sede en Bruselas, Eurodad, declaró: “Desde 2012, los repetidos programas del FMI no han logrado reducir la deuda jordana, en su lugar, encerraron a los ciudadanos del país en un ciclo perpetuo de austeridad, con medidas aun más drásticas e importantes consecuencias para la estabilidad política”.

Cuando se le preguntó sobre las reformas jordanas que exprimen a las clases medias, el director de comunicaciones del FMI, Gerry Rice, señaló en una conferencia de prensa de marzo de 2017 que “para poner fin al rápido aumento de la deuda pública, el programa enfatizó la necesidad de ampliar la base impositiva como parte de la reforma de los ingresos, mientras se alivia el impacto sobre los más vulnerables”. Rice continuó diciendo: “El FMI no ha hecho ninguna recomendación específica sobre qué productos deberían estar sujetos a impuestos más altos. Además, ha hecho hincapié en no aumentar el precio de los bienes que consumen los pobres”.

El FMI y las tendencias de inestabilidad

La relación de Jordania con el Fondo está llena de recuerdos de agitación política. En 1989 murieron cinco personas, cuando un residente informó que, “los disturbios … se iniciaron por aumentos de precios ordenados como parte de un acuerdo de reprogramación de deuda entre Jordania y el Fondo Monetario Internacional”. Casi una década más tarde, en 1996, con la firma de un nuevo acuerdo con el FMI, nuevamente estallaron los disturbios, así como los pedidos de renuncia del gobierno.

Tal como han observado los críticos durante algún tiempo, la agitación política y la indignación pública debido a las dificultades durante los acuerdos del FMI no son un fenómeno poco común (véase el Update 38). Solo en el último año, ha habido manifestaciones masivas específicamente dirigidas a los programas del FMI, entre otros países, en Argentina, Egipto, Haití, Sri Lanka y Túnez. En Haití, un acuerdo de monitoreo del FMI cerrado en febrero de 2018 dio lugar a un aumento drástico del precio del combustible de hasta el 51%, lo que desencadenó disturbios civiles violentos y generalizados que provocaron la muerte de varias personas. A principios de julio dimitió el primer ministro haitiano, Jack Guy Lafontant.

En respuesta a las implicaciones de la participación del FMI en Haití, Alston afirmó en una declaración de julio: “El Fondo ha subestimado constantemente la importancia de calibrar sus recomendaciones al contexto político específico, sin tomar en cuenta hasta qué punto las recomendaciones son políticamente viables y socialmente sostenibles”. Alston afirmó que tales aumentos drásticos del precio del combustible tenían “asegurada una reacción violenta, que socavó los mismos programas que el Fondo está tratando de implementar”. Y continuó diciendo: “Las consecuencias sociales, económicas y políticas de los recortes de ese tamaño son enormes”.

Las observaciones dan más peso al reciente informe de la Oficina de Evaluación Independiente sobre Estados frágiles, como Haití, que concluyó que el juego de herramientas financieras del FMI “no está inherentemente adecuado a las circunstancias de los Estados frágiles”, debido a su enfoque a corto plazo y a que en el Fondo “se presta menos atención a la capacidad de hacer una diferencia en la formulación de políticas de los países” (véase el Observador de Verano de 2018).

En Túnez, las medidas de austeridad respaldadas por el FMI, así como las alzas en el IVA y otros impuestos, incluidos al combustible y la electricidad, provocaron un descontento generalizado en las calles en enero (véase el Observador de Primavera de 2018).

En Argentina, a pesar de que miles protestaron repetidamente contra un acuerdo con el FMI, el gobierno, encabezado por el presidente Mauricio Macri, llegó a un acuerdo de 36 meses de duración de USD 50.000 millones en junio. Se trata de la línea de crédito más grande en la historia del Fondo. En respuesta, estallaron protestas masivas, con manifestantes exigiendo empleos y pidiendo un presupuesto de emergencia para los pobres. Un manifestante dijo al canal de noticias Al Jazeera: “Hemos visto que la situación se deteriora desde que Macri asumió el cargo. Lo vemos en los comedores populares, caminamos por los barrios marginales y hay necesidad”. En julio una alianza de sindicatos argentinos y la sociedad civil envió una carta a la directora gerente del FMI, Christine Lagarde, enfatizando nuevamente la oposición de la sociedad civil al acuerdo con el FMI (véase el Observador de Verano de 2018).

En Sri Lanka, estallaron protestas el año pasado contra una nueva Ley de Rentas Internas que,

los manifestantes, “fue redactada por el FMI para imponer impuestos más altos a las personas”, según el Sri Lanka Daily Mirror. El año pasado también hubo inmensas protestas en Egipto contra los recortes, que el periódico The Guardian, con sede en el Reino Unido, atribuyó a la intención de “ajustar la moribunda economía de Egipto para recibir un préstamo del FMI de USD 12.000 millones”.

Estos ejemplos proporcionan nueva evidencia de que, tal como la sociedad civil y los académicos han sostenido durante mucho tiempo, lejos de ser neutrales, las decisiones fiscales relacionadas con los programas del FMI – ya sea como consecuencia directa o indirecta de la condicionalidad de los préstamos – son intrínsecamente políticas y potencialmente desestabilizadoras.

Sin embargo, parece haber una falta de voluntad dentro de la institución para aceptar el impacto de las políticas del FMI sobre la inestabilidad. En 2016, refiriéndose a la economía política de las reformas estructurales en España, frente a las protestas generalizadas que tuvieron lugar en ese año en el país, Zhu Min, entonces subdirector gerente del FMI, declaró: “Creo que [el gobierno español] está haciendo cosas fantásticas”, señalando la ‘madurez’ de las sociedades europeas para comprender que “la reforma estructural es un deber”.

Condiciones aplican

La sociedad civil ha exigido un cambio radical en la manera en que el FMI trata las consecuencias políticas de sus programas desde los tiempos de los Programas de Ajuste Estructural. Solo el mes pasado, más de 50 organizaciones de la sociedad civil enviaron una carta pidiendo al FMI que reconsiderara drásticamente sus condicionalidades. La carta defendía que “las políticas fiscales y monetarias restrictivas prescritas en las condicionalidades de los préstamos del FMI restringen el espacio fiscal necesario para la inversión pública y, muy a menudo, tienen consecuencias devastadoras, en particular para los grupos marginados, a un alto costo político”.