Medio ambiente

Antecedentes

Financiamiento de carbón: El papel del Banco Mundial en medidas de comercio de carbón

15 October 2018 | Al interior de las instituciones | Traducción: Gustavo Alzugaray

A climate protestor in Melbourne in December 2009, while COP15 meetings were taking place in Copenhagen. Credit: Takver

En las últimas dos décadas, el Grupo Banco Mundial (GBM) ha aparecido como actor clave en iniciativas para construir mercados de comercio de carbono, bajo el proceso de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y más allá. Actualmente, el GBM actúa como administrador de 15 fondos e instrumentos de carbono individuales. El Grupo afirma que la función primordial de estos fondos es fomentar el desarrollo de un mercado mundial del carbono y apoyar la fijación de precios del carbono y otros instrumentos destinados a reducir las emisiones mundiales de carbono. El GBM ha estado activo en la “prueba de concepto” de los planes de comercio de carbono – a veces llamados también sistemas de comercio de emisiones (SCE) – creando el primer fondo de carbono con el establecimiento del prototipo de fondo de carbono en 1999. Desde entonces, sus actividades se han ampliado considerablemente: según una nota conceptual de 2017 del Grupo de Evaluación Independiente del Banco Mundial, la cartera total de financiamiento de carbono del GBM supera los USD 4.800 millones.

Según su sitio web, el Banco facilita los Contratos de Compraventa de Reducción de Emisiones (ERPA, por su sigla en inglés) mediante el uso de “fondos que aportan los gobiernos y las empresas en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para la compra de proyectos basados en reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero en países en desarrollo y países con economías en transición”. Las reducciones de emisiones se compran a través de uno de los fondos o instrumentos de carbono del Banco a nombre de países colaboradoras, en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) del Protocolo de Kioto o de la Implementación Conjunta (IC). El MDL permite que los “países del Anexo B” – los 38 países que junto a la Comunidad Europea aceptaron los objetivos de emisiones del Protocolo de Kioto – implementen proyectos de reducción de emisiones en los países en desarrollo, obteniendo créditos que cuentan para sus respectivos objetivos de Kioto. La IC permite que se produzca un proceso similar entre los países miembros del Anexo B (es decir, otros países que han acordado reducir las emisiones en virtud del Protocolo de Kioto).

Además de facilitar los ERPA, el Banco Mundial ofrece servicios de asesoramiento para apoyar la aplicación de planes y proyectos de financiación del carbono. Un ejemplo de este apoyo técnico es el proporcionado a China por el plan de Asociación para la Preparación de Mercados (PMR, por su sigla en inglés) del Banco Mundial. Este apoyo se centró en la gestión del financiamiento del mercado de carbono y las asignaciones como un componente del diseño de un SCE nacional. Otra función de los fondos e instrumentos de carbono es supervisar y proporcionar información sobre el proceso reglamentario del MDL, en particular en el desarrollo de nuevas metodologías y en la investigación emprendida sobre cuestiones metodológicas y políticas relacionadas con el MDL.

La dificultad para evaluar los niveles de precios de referencia y la asignación gratuita de permisos de carbono ha llevado a un exceso de oferta en el mercado, lo que debilita los esquemas de comercio de carbono y limita su impacto con respecto a la reducción de emisiones.

El Banco considera los precios del carbono como un tema clave para al Acuerdo de París

La posición del Banco sobre la necesidad de precios del carbono fue enfatizada durante la XXI Conferencia de las Partes (COP21) de la CMNUCC, celebrada en París en 2015, durante la cual tanto el Banco como el FMI argumentaron que sería imposible reducir suficientemente las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) sin “hacer que los contaminadores paguen”, a través de la aplicación generalizada de la ley de ‘topes y comercio’ (es decir, el establecimiento de mercados de carbono que pongan precio a la contaminación del carbono y limiten la cantidad de créditos disponibles para comprar). Su compromiso con un sector financiero ‘verde’ y con el precio del carbono fue reafirmado en la preparación de la COP22 en 2016, en Cancún, durante un discurso pronunciado por el presidente del Banco, Jim Yong Kim, en las reuniones anuales del GBM y el FMI de 2016. Este compromiso se reiteró en el plan de acción sobre el cambio climático 2016-2020, adoptado por el Banco en abril de 2016, en el que se esbozan planes para ampliar aún más su enfoque en la fijación de precios del carbono, así como mejorar la accesibilidad al financiamiento climático concesional y fomentar el crecimiento del mercado de bonos verdes a nivel empresarial, de las instituciones financieras y municipal. Además, en la Cumbre Un Planeta, en diciembre de 2017, el Banco anunció que introduciría precios sombra del carbono en el análisis económico de los proyectos propuestos en su propia cartera de préstamos.

Crecen los sistemas de comercio de emisiones en todo el mundo

A pesar de la aparición de los mercados del SCE en América del Norte, Europa y China, aún no se sabe si pueden ser un instrumento eficaz para reducir las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero. El Institute for Climate Economics (I4CE) señaló que: “a partir del 1 de abril de 2018, 46 países y 26 provincias o ciudades han adoptado políticas de precios de carbono, consistentes en impuestos al carbono y regímenes de comercio de emisiones”. Sin embargo, si bien los precios del carbono en virtud de estos regímenes varían ampliamente, el 75% de estos regímenes tasan una tonelada métrica de carbono a menos de USD 10, según I4CE; esto muestra la limitada eficacia de los mercados de carbono en la asistencia a la acción climática efectiva hasta la fecha, “para lograr los objetivos de la comunidad internacional sobre el cambio climático mientras se mantiene el crecimiento económico, la comisión de alto nivel sobre los precios del carbono … recomienda alcanzar un precio de carbono entre USD 40 y USD 80 por tonelada de CO2 en 2020, y entre USD 50 y USD 100 por tonelada de CO2 en 2030”.

En diciembre de 2017 China anunció una largamente esperada iniciativa nacional para el SCE, que se aplicará al sector productor de energía del país. El año 2020 parece ser el plazo más acotado y realista que el plan podría esperar para comenzar a cobrar a los productores de energía del país por sus emisiones de GEI. Sin embargo, muchos analistas han señalado que el plan de China probablemente tendrá poco impacto en cuanto a una “señal de mercado” que cambie el comportamiento de los productores de energía del país, ya que el esquema no incluye un “tope de emisiones” fuerte, y el precio de costo del carbono tendrá que aumentar sustancialmente antes de que tenga un efecto considerable sobre las emisiones. Tal como se señala en un artículo en el periódico digital Carbon Brief, “los precios han sido bajos en los programas pilotos [de comercio de carbono en China] y, con mecanismos y procesos para la asignación o subasta de créditos todavía poco claros, es difícil decir si y/o cuándo surgirá un precio lo suficientemente alto como para presionar sobre las emisiones”.

Críticas a los fondos y los instrumentos del carbono

Una crítica reiterada a los fondos e instrumentos del carbono del Banco Mundial es que no reducen significativamente las emisiones, a pesar de que esa es su razón de ser. En general, los mercados de carbono cubren sólo aproximadamente la mitad de las emisiones de cada región participante, lo que limita su efectividad. La dificultad para evaluar los niveles de precios básicos y la libre asignación de los permisos de carbono ha llevado a una sobreoferta en el mercado, lo cual debilita los regímenes de comercio de carbono y limita su impacto en lo que respecta a la reducción de emisiones. Como se señaló en la sección anterior, los precios del carbono hasta la fecha son mucho menores que los que se creyeron necesarios para cumplir el objetivo del acuerdo de París de mantener el aumento de la temperatura media mundial ‘muy por debajo’ de 2°C, a partir de los niveles preindustriales.

También se ha criticado el esfuerzo del Banco Mundial por poner en marcha la Reducción de las Emisiones de la Deforestación y la Degradación de Bosques (REDD, por su sigla en inglés), una subzona del financiamiento del carbono. En diciembre de 2017 grupos de la sociedad civil pidieron la suspensión del Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques (FCPF, por su sigla en inglés) que administra el Banco, con el argumento de que “a pesar de movilizar compromisos y contribuciones de donantes, como los gobiernos de Alemania, Noruega y Reino Unido, con un total de más de USD 1.100 millones, el FCPF no puede señalar un solo gramo de carbono que haya salvado ni ningún pago de reducción de emisiones que haya hecho”. Anteriormente, un artículo publicado en el REDD-monitor, en marzo de 2017, documentó los altos costos administrativos del FCPF, observando que “los costos administrativos, cargos de administración de fondos, personal bancario y consultorías, etc. han absorbido, hasta ahora, el 64% del total del gasto [del FCPF]”.

A pesar de su inversión en energía renovable a nivel mundial, los críticos han continuado señalando la aparente contradicción de las importantes contribuciones de la cartera de préstamos del GBM a las emisiones de GEI a través de inversiones en proyectos de combustibles fósiles. A pesar de los pasos positivos en el otoño de 2017, incluyendo el compromiso de monitorear las emisiones de carbono a través de su cartera de inversiones por primera vez en 2018, y el anuncio en la Cumbre Un Planeta de que cesará las inversiones en proyectos basados en el petróleo y el gas a partir de 2019, el Banco todavía tiene un largo camino por recorrer para alinear su cartera de préstamos con un futuro bajo en carbono, incluso con respecto a sus préstamos para políticas de desarrollo e intermediarios financieros (véase el Observador de Primavera de 2018).