Hace un año, Oxfam publicó Great Expectations, un informe que examinaba la brecha entre la retórica del FMI y la práctica sobre la desigualdad. Revisamos 15 informes del personal del FMI que monitorizaban la inclusión del análisis de la desigualdad en la vigilancia nacional – la labor del FMI de supervisar las economías nacionales. Descubrimos que, a pesar de algunos avances, el Fondo todavía no estaba evaluando los impactos distributivos de los objetivos macroeconómicos básicos, ni tampoco explorando suficientemente las alternativas a un rápido endurecimiento fiscal y monetario con vistas a la reducción de la pobreza y la desigualdad.

En las Reuniones Anuales de 2017 del Banco Mundial y el FMI, interrogamos al Fondo sobre el futuro de su programa de desigualdad (véase el Observador de Diciembre de 2017). Una preocupación importante fue la falta de claridad sobre qué mecanismos garantizarían la racionalización del análisis de la desigualdad en la vigilancia nacional. El Fondo respondió que los equipos nacionales deberían considerar la desigualdad cuando es “macro crítica”, es decir, cuando afecta la estabilidad económica y el crecimiento.

La nueva orientación genera más preguntas que respuestas

En junio el FMI publicó una Nota del Personal titulada: Cómo operacionalizar las cuestiones de desigualdad en el trabajo nacional. La nota envía un mensaje claro y bienvenido: confirma que el Fondo seguirá integrando el análisis de la desigualdad en la vigilancia de los países, así como en los programas que se evalúen como macro críticos; reconoce, además, que algunas políticas macroeconómicas pueden agravar la pobreza y la desigualdad y que, en esas circunstancias, podrían necesitarse “mezclas de políticas alternativas”. Sin embargo, no contesta cómo el personal del FMI debe determinar que la desigualdad en un país es macro crítica. Identificamos dos brechas principales.

Los puntos fuertes y débiles de los consejos sobre políticas de desigualdad del FMI siguen siendo en gran medida los mismos que los que identificamos en nuestro informe del año pasado. Chiara Mariotti, Oxfam GB

En primer lugar, la nota carece de un marco de mecanismos de vigilancia que considere los factores clave de la relación entre desigualdad y macroeconomía. Estos incluyen objetivos monetarios y ajustes fiscales, como la inflación muy baja, las altas tasas de interés y la rápida reducción del déficit fiscal. Como reconoce el FMI, las medidas de austeridad pueden tener un impacto dramático en la desigualdad. Otros factores son el cambio tecnológico y la desindustrialización prematura, la globalización y la disminución de las organizaciones obreras. El Fondo está bien posicionado para desarrollar ese marco, gracias a su creciente e influyente investigación que demuestra los vínculos entre la desigualdad, el crecimiento y la estabilidad. Por ejemplo, la investigación del FMI ha demostrado que los altos niveles de desigualdad contribuyeron a la crisis financiera mundial, y vincularon la tendencia a la baja en la proporción de ingresos laborales a la disminución de las organizaciones laborales y la desregulación del empleo, el cambio tecnológico y las cadenas de valor.

En segundo lugar, la nota carece de un sistema de vigilancia basado en un panel de indicadores que pueda disparar la alarma sobre la importancia macroeconómica de la desigualdad, como los indicadores de la concentración de riqueza, desigualdad entre las generaciones en la propiedad de la vivienda, desigualdad de ingresos y empleo vulnerable y precario. Este sistema debería estar vinculado a un mecanismo de alerta y a criterios claros que no dependan exclusivamente de la sentencia subjetiva del personal.

El asesoramiento sobre políticas nacionales sigue estando rezagado en la investigación

Estos dos instrumentos ayudarían al FMI a recomendar mezclas de políticas alternativas que sean verdaderamente eficaces para reducir la desigualdad. Otro instrumento útil para este propósito será lanzado por Oxfam y Development Finance International en las próximas Reuniones Anuales de 2018 en Bali: el Compromiso de Reducir el Índice de Desigualdad. El índice evalúa el desempeño de las políticas de los gobiernos en la reducción de la desigualdad, mostrando áreas en las que pueden tomar medidas para reducirla.

Un estudio rápido de los recientes informes de los países sugiere que los puntos fuertes y débiles de los consejos sobre políticas de desigualdad del FMI siguen siendo en gran medida los mismos que los que identificamos en nuestro informe del año pasado. El análisis de la incidencia de las reformas tributarias es frecuente, al igual que las recomendaciones de salvaguardar el gasto social frente al endurecimiento fiscal. Por ejemplo, el análisis de las políticas para Benín y Nigeria analizó el crecimiento del impacto del impuesto al valor añadido (IVA) sobre la pobreza y la distribución, así como la necesidad de aumentar el gasto público en salud y educación, y de ampliar las redes de seguridad.

Sin embargo, no se exploran alternativas a estos aumentos del IVA; en su lugar se sugieren medidas atenuantes o compensatorias, generalmente en forma de transferencias de efectivo específicas, como en Benín, Marruecos, Nigeria y Suazilandia. Este enfoque prevalece en la mayoría de los consejos de política del FMI e impide considerar políticas alternativas que, para empezar, tengan un menor impacto en la distribución. El FMI está presionando con demasiada frecuencia para que se eliminen los regímenes universales a favor de la focalización, como en Irán, Kirguistán y Mongolia, a pesar de la evidencia de que la focalización es a menudo ineficiente y tiende a excluir a los más pobres (véase el Observador de Primavera de 2018). El asesoramiento sobre los mercados laborales es poco frecuente y, por lo general, incluye una mayor liberalización, como en Argentina. La reducción de los salarios y subsidios públicos sigue siendo una de las medidas de endurecimiento fiscal favoritas, que recientemente condujo a protestas populares en masa en varios países (véase el Observador de Verano de 2018).

En julio de 2019 el Foro Político de Alto Nivel examinará los avances en el logro del Objetivo de Desarrollo Sostenible 10: Reducción de la desigualdad entre los países y dentro de ellos. Esta es una oportunidad para que el Fondo cambie de marcha en el tema de la desigualdad y marque diferencias que permitan que los países cumplan con el ODS10. Para ello, el FMI debería comprometerse a desarrollar mecanismos amplios de vigilancia de la desigualdad, incluyendo un sistema de control de la desigualdad, y recomendar políticas diseñadas no para minimizar sus repercusiones negativas en la pobreza y la desigualdad sino, en primer lugar, para evitarlas.