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Análisis

El FMI y las APP: una clase magistral de doble discurso

17 April 2019

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Si bien el FMI advierte contra los riesgos fiscales de las Asociaciones Público Privadas (APP), simultáneamente, la institución los respalda a nivel de programas nacionales y aboga por medidas de austeridad que empujan a los gobiernos hacia la expansión de las APP mediante las restricciones presupuestales.

Los riegos fiscales de las APP

Ya en 2004, el Departamento de Finanzas Públicas (FAD, por su sigla en inglés) del FMI publicó un documento en el que subraya que “una preocupación particular es que las APP puedan ser utilizadas principalmente para eludir los controles del gasto y para sacar la inversión pública fuera del presupuesto y la deuda fuera del balance gubernamental, mientras el Estado sigue cargando con la mayor parte del riesgo involucrado y enfrenta costos fiscales potencialmente grandes”.

La preocupación por los riesgos fiscales de las APP también ha sustentado el trabajo del FMI para cuantificar el impacto macro-fiscal de los proyectos de APP. El Fondo ha diseñado, por ejemplo, herramientas como la Evaluación de la Gestión de la Inversión Pública (PIMA, por su sigla en inglés) y el modelo de evaluación de riesgos fiscales de las asociaciones público-privadas (PFRAM, por su sigla en inglés). Sin embargo, no está claro cómo estas herramientas influyen en el diseño de programas en el FMI.

Por un lado, el FMI reconoce los riesgos fiscales asociados a las APP en su asesoramiento en materia de políticas, por otro, continúa impulsando medidas de austeridad fiscal, lo que ha allanado el camino para la introducción de las APP en muchos países.María José Romero y Gino Brunswijck, Eurodad

Más recientemente, en octubre de 2018, el FMI publicó una nota sobre el control de los costos fiscales de las APP, con el propósito de ofrecer asesoramiento a los encargados de formular políticas. Basándose en la creciente literatura, que incluye a sus propios economistas así como a académicos y organizaciones de la sociedad civil, la nota plantea preocupaciones sobre los costos, los riesgos y la falta de mejoras en la eficiencia que han mostrado las APP. La nota señala que, “aunque a corto plazo las APP pueden parecer más baratas que las inversiones públicas tradicionales, con el tiempo pueden resultar más costosas y socavar la sostenibilidad fiscal”. En el documento se afirma que “los riesgos fiscales de las APP son considerables”, ya que el costo fiscal medio de los pasivos contingentes relacionados con las APP que se materializó durante el periodo 1990-2014 fue de aproximadamente el 1,2% del PIB nacional de los países donde se habían usado APP y, según los autores, “con el creciente uso de APP por parte de los países, es probable que los riesgos asociados también crezcan”.

La nota también advierte sobre la inflexibilidad de los contratos de APP: “mientras que el gasto en inversiones públicas tradicionales se puede reducir si es necesario, el gasto en PPP no. Por lo tanto, las APP dificultan a los Estados la absorción de los shocks fiscales, de forma muy similar a como lo hace la deuda pública”.

Decir una cosa y hacer otra

A pesar de estas preocupaciones, la preferencia del FMI por las medidas de ajuste fiscal impulsa a los países hacia las APP. Recientes investigaciones de Eurodad concluyen que los programas del FMI en 2016-2017 han impulsado predominantemente la austeridad en 23 de los 26 países prestatarios.

Los estrictos requisitos presupuestarios tienden a exprimir los presupuestos gubernamentales, limitando las opciones de inversión pública. Confrontados con una capacidad restringida para la provisión de servicios públicos, los gobiernos podrían verse obligados a recurrir a las APP, porque el sector privado puede proporcionar capital fresco. Sin embargo, los riesgos serán asumidos por el sector público. Si bien el FMI reconoce los riesgos fiscales asociados a las APP, su asesoramiento en materia de políticas y su condicionalidad en determinados países no permiten aumentar y mejorar la financiación pública de la infraestructura económica y social e, incluso, incluyen llamamientos para avanzar hacia marcos legislativos favorables a las APP.

Por ejemplo, en su informe de 2015 del artículo IV para Túnez, el personal del FMI “lamentó los retrasos en la aprobación final de la ley sobre APP, actualmente en el Parlamento, ya que el marco movilizaría importantes recursos privados para la inversión en infraestructura pública”. Posteriormente, el préstamo del FMI para Túnez en 2016 adjuntó una condicionalidad específica que pide la implementación de una ley general sobre APP, junto con un paquete de medidas de austeridad. La ley tiene por objeto fomentar una mayor participación del sector privado en la inversión en infraestructura.

Esto apunta al papel del FMI en la promoción mundial de las APP, lo cual es problemático dado que falta evidencia de que las APP puedan actuar en aras del interés público. En resumen, el consejo del FMI parece carecer de coherencia cuando se trata de APP. Por un lado, el FMI reconoce los riesgos fiscales asociados a las APP en su asesoramiento en materia de políticas, por otro, continúa impulsando medidas de austeridad fiscal, lo que ha allanado el camino para la introducción de las APP en muchos países.