Condicionalidad

Análisis

El ajuste estructural ha muerto, larga vida al ajuste estructural

2 September 2019 | Translated by: Gustavo Alzugaray

2015 World Bank Group / International Monetary Fund Spring Meetings

En mayo el FMI publicó su examen de la condicionalidad y el diseño de los programas 2018, que abarca el periodo desde septiembre de 2011 a fines de 2017. El examen marca el primer balance exhaustivo del diseño y el desempeño de los programas del Fondo desde la crisis financiera mundial, tras el examen de la condicionalidad de 2011, la Revisión del Programa de Crisis de 2015 y varios informes de la Oficina de Evaluación Independiente (OEI) del FMI. En el examen se analizaron las políticas macroeconómicas y estructurales del Fondo, así como los métodos específicos utilizados en los acuerdos del Fondo para alcanzar los objetivos del programa, en los que el éxito de los programas se define en gran medida por su capacidad para resolver los problemas de la balanza de pagos, para lograr viabilidad externa y para fomentar el crecimiento económico.

Algunas de las principales conclusiones incluyen: que el número de condiciones estructurales ha aumentado, que las proyecciones de los programas eran a menudo demasiado optimistas y que los programas que implicaban la reestructuración de la deuda tendían a tener más éxito que los que no. El examen puso un fuerte foco en el trato que dio el FMI a los países endeudados tras la crisis financiera. Países como Grecia ocuparon titulares, ya que las condiciones estructurales fueron citadas como una razón de que la tasa de mortalidad griega aumentara tres veces más rápido que la tasa en Europa occidental en su conjunto (véase el Observador de Otoño de 2018).

Un documento de actualización de 2018 de la OIE, sobre la condicionalidad estructural en los programas apoyados por el FMI, concluyó que muchas de las cuestiones planteadas en su evaluación de 2007 siguen siendo importantes, por ejemplo, que “todavía hay preocupaciones sobre la falta de apropiación de los países y los posibles efectos estigma” y que “el volumen de las condiciones estructurales ha mostrado algunos signos de aumento en los últimos años, mientras que el impacto sigue siendo una interrogante”.

La evaluación de la sostenibilidad de la deuda es de competencia absoluta del FMI. Si te equivocas o lo haces sin la información, se daña tu credibilidad.Ex economista del FMI

Desde las preocupaciones en torno a la austeridad y la sostenibilidad de la deuda hasta la apropiación democrática, la condicionalidad del FMI y el diseño de los programas se han enfrentado a viejas críticas de la sociedad civil y los sindicatos. Durante el período de consulta del examen, en junio del año pasado, más de 50 sindicatos, grupos eclesiásticos, organizaciones de la sociedad civil (OSC), economistas y académicos firmaron una carta conjunta al FMI. En ella se pedía al Fondo que reconsiderara su enfoque actual en favor de uno que proteja los derechos humanos universales y apoye el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (véase el Observador de Verano de 2018).

Las condiciones de los préstamos aumentan nuevamente

Una de las conclusiones centrales del examen fue que el número de condiciones había aumentado. La constatación contrasta con el examen de la condicionalidad de 2011, que elogió los esfuerzos del Fondo por reducir el número de condiciones estructurales. Los resultados se hacen eco de la investigación llevada a cabo en 2018 por la OSC Eurodad, con sede en Bélgica, que investigó las condiciones asociadas a los préstamos del FMI para 26 programas nacionales aprobados en 2016 y 2017. Los resultados, a los que se llegó utilizando una metodología diferente a la usada en la investigación del FMI, revelaron que la cantidad media de condiciones en política estructural por préstamo era de 26,8, mientras que en los programas aprobados entre 2011 y 2013, era solo de 19,5 condiciones por préstamo.

No sólo hay una tendencia al alza en la cantidad de condiciones estructurales, sino que el examen de condicionalidad del FMI encontró que “las tasas más bajas de finalización de los programas sugieren un crecimiento de los problemas de apropiación, mientras que se intensificaron los desafíos estructurales políticamente complejos”. De hecho, en los últimos años, las turbulencias políticas y los disturbios sociales han acompañado varios programas controvertidos apoyados por el FMI. En Túnez, los recortes salariales respaldados por el FMI fueron anulados tras las huelgas generales de este año (véase el Observador de Primavera de 2019). En Jordania, el Primer Ministro Hani Mulki dimitió el año pasado tras las mayores protestas en el país desde la primavera árabe, en medio de iniciativas gubernamentales impopulares y reformas ordenadas por el FMI. En Pakistán, los trabajadores protestaron por la privatización de las empresas públicas asociadas con el programa del FMI en mayo, tras las recientes protestas por las polémicas condiciones respaldadas por el FMI en Argentina, Egipto y Sri Lanka (véase el Observador de Invierno de 2018 y el de Primavera de 2018).

La necesidad de la reestructuración de la deuda y una previsión creíble

Haciéndose eco de las voces de la sociedad civil, el examen señala que los programas que implican reestructuración de la deuda tendían a tener más éxito que los que no la tienen. No es la primera vez que el FMI reconoce los beneficios de la reestructuración de la deuda. En un blog de 2017, el FMI reconoció que la cancelación parcial de las deudas podría justificarse cuando la deuda alcance niveles insostenibles. Sin embargo, como señaló la OSC británica Jubilee Debt Campaign, “este realismo se contradice con las propias acciones del FMI”, señalando que el FMI opta la abrumadora mayoría de las veces por rescatar a los prestamistas en lugar de reestructurar la deuda por adelantado (véase el Observador de Primavera de 2017).

El caso de la reestructuración de la deuda ha sido vinculado al carácter cíclico de la deuda que sigue los programas del FMI. Un ex alto funcionario del FMI dijo al Financial Times en noviembre: “La evaluación de la sostenibilidad de la deuda es de competencia absoluta del FMI. Si te equivocas o lo haces sin la información, se daña tu credibilidad”. Estas cuestiones han pasado a primer plano con el programa de préstamos del FMI de USD 57.000 millones a Argentina, el más grande de la historia (véase el Observador de Invierno de 2018). Según sus propios cálculos, el FMI evaluó la deuda de Argentina como sostenible, “pero no con una alta probabilidad” en octubre pasado. Dan Ozarow, del grupo de campaña Action for Argentina UK, señaló en enero que “ha llegado el momento de que se lleve a adelante una auditoría de la deuda pública y se cancele la proporción de la deuda cuyos orígenes ilegítimos sean constatados”.

La debilidad del FMI por las predicciones económicas poco realistas va más allá de Argentina. En el examen de 2018 se llegó a la conclusión de que “los supuestos de crecimiento de los programas eran a menudo demasiado optimistas”. Comparando esto con las secuelas de la crisis financiera, el examen tomó nota de la subestimación por parte del Fondo de los multiplicadores fiscales y de la sobreestimación de los pagos de las reformas estructurales, lo que sugiere un mayor escrutinio de los datos macroeconómicos iniciales y una mejora en la planificación de las contingencias (véase el Update 62).

A pesar de los problemas destacados, desde el aumento de las condiciones de los préstamos hasta la sostenibilidad de la deuda y la previsión financiera, las recomendaciones no adoptan soluciones a estos problemas respaldadas por la sociedad civil, como la creación de un mecanismo independiente de resolución de la deuda, el uso de evaluaciones de impacto en materia de derechos humanos en tiempos de reformas económicas o la alineación de las condicionalidades del FMI con los Objetivos de Desarrollo Sostenible y las obligaciones en materia de derechos humanos (véase el Observador de Primavera de 2019 y el de Primavera 2017).