Finanzas

Análisis

Déficit democrático: El FMI, Ecuador y la independencia del Banco Central

1 September 2021 | Traducción:Gustavo Alzugaray

En abril, la Asamblea Nacional ecuatoriana aprobó una ley que aumentaba bastante la independencia del Banco Central ecuatoriano. La medida, que había sido un punto de aguda tensión durante las elecciones presidenciales de Ecuador a principios de este año, fue requerida por el FMI para que Ecuador accediera a un préstamo de USD 6.500 millones acordado en septiembre de 2020.

La “ley para la defensa de la dolarización” establece autonomía legal y operativa para el Banco Central del Ecuador (BCE), liberándola de la autoridad directa del ministro de Hacienda, quien anteriormente encabezaba una junta que fijaba la política monetaria del banco y controlaba su presupuesto. La ley –cuyo decretos están entrando en vigor– prohibirá al BCE financiar el gasto público, comprar deuda del sector público e invertir en empresas públicas o privadas.

El FMI ha hecho hincapié en la reforma del Banco Central, designándola como una de las dos únicas acciones previas, un tipo de condición requerida para el desembolso de préstamos. La legislación fue preparada con el apoyo técnico del FMI, afirmando que alineará al BCE “con las mejores prácticas en áreas de gobernabilidad, independencia, objetivos, transparencia y controles”.

Los llamados bancos centrales independientes son independientes solo de sus parlamentos y de la gente y, por lo tanto, están completamente en los bolsillos de los financieros y de la oligarquía en general.Yanis Varoufakis

La independencia del banco central (IBC) había sido previamente parte de la cartera de reformas propuestas por el FMI para el préstamo de USD 4.200 millones de dólares a Ecuador en 2019, pero quedó sin implementar ya que el gobierno se encontró con protestas generalizadas y la oposición política (véase el Observador de Invierno de 2019).

Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) internacionales y nacionales y los académicos han respondido con enojo a la nueva ley. Una declaración de enero de académicos afiliados a Progressive International, una campaña de movilización mundial, calificó de “absurdo económico” limitar la capacidad del Estado “para usar toda su gama de herramientas de política”, y agregó que la ley facilitaría “la salida de capital de las instituciones financieras privadas ecuatorianas”. Jameson Mencías, economista ecuatoriano de la Red Latinoamericana por Justicia Económica y Social (Latindadd), comentó que las reformas propuestas en esta ley “apuntan a la protección de la banca privada y la liberalización de los flujos financieros, confundiendo claramente la defensa del sistema monetario con la defensa del sistema bancario”.

No es sólo en Ecuador donde el FMI ha estado presionando agresivamente a la IBC. En los últimos meses, ha destacado en las conversaciones sobre préstamos del FMI con Mauricio, República Democrática del Congo y Ucrania. En las últimas dos décadas, la IBC se ha convertido en una política básica del FMI y en una importante manera de dar forma a la política monetaria mundial.

El FMI y el aumento de la independencia de los bancos centrales

Los bancos centrales son las instituciones responsables de administrar la moneda y la política monetaria de un país, es decir, la oferta de dinero a una economía y las tasas de interés a pagar por el endeudamiento. Contrariamente a la opinión popular, su independencia es una práctica política relativamente reciente, que surge por primera vez en la década de 1970. En los últimos 25 años ha habido un “aumento mundial” de IBC: los académicos señalan que en 2015, el 81% de los países tenía una puntuación en el índice de la IBC superior a 0,5 (en una escala de 0 a 1, donde 1 representa la plena independencia), en comparación con el 12% en 1980.

Como se reconoce ampliamente, el FMI ha desempeñado un “papel vital” en esta transición de políticas mundiales. Inicialmente no era una característica importante de la condicionalidad o la asistencia técnica del FMI, desde la década de 1990 el Fondo ha pedido cada vez más diversas políticas para impulsar la IBC. El argumento a favor de la IBC es simple: controla la inflación quitando la gestión de las tasas de interés de las manos de los miopes políticos. Como escribe el personal técnico del FMI, “si los políticos manipulan la política monetaria para reforzar su popularidad preelectoral, su priorización de las ganancias políticas a corto plazo podría causar sufrimiento a largo plazo para la economía, en forma de una mayor inflación o incluso una hiperinflación”.

Esta “interferencia política” –como la llama el FMI– implica que los gobiernos presionen a los bancos centrales para que bajen las tasas de interés. Esto hace que sea más barato para las empresas endeudarse y expandirse, lo que crea empleo. Esto aumenta la popularidad de los gobiernos, pero a costa de que la inflación se salga de control. La “interferencia” también implica que los gobiernos recurran a los bancos centrales para financiar su gasto público, elevando así la deuda pública a niveles insostenibles.

Sin embargo, a pesar de su presentación como una buena práctica, el proceso de aumento de la IBC es muy polémico y, de hecho, puede ser perjudicial para el desarrollo.

Antidemocráticos, subdesarrollos y desiguales

Los críticos han argumentado que sacar la política monetaria de las manos de los políticos electos es antidemocrático. Como sostiene el economista y ex-ministro de Finanzas de Grecia, Yanis Varoufakis, “los llamados bancos centrales independientes son independientes sólo de sus parlamentos y del pueblo y, por lo tanto, están totalmente en los bolsillos de los financistas y de la oligarquía en general”. Si bien el personal técnico del FMI ha comentado que la IBC tiene como objetivo “tomar decisiones de política monetaria sin la política”, como sugiere Varoufakis, la eliminación de la autoridad gubernamental sobre los bancos centrales no los hace libres de la política, sino sólo libre de rendición de cuenta democrática.

En un documento de trabajo de 2020, el Fondo preguntó si los bancos centrales deberían considerar la desigualdad al tomar decisiones. Su inevitable ambigüedad a la hora de responder a esas preguntas apunta a la falacia central del argumento de que los bancos centrales pueden estar “libres de la política”. Incluso voces del establishment como Foreign Policy reconocen ahora que la “ilusión” de que la política monetaria es “técnica, no política” se ha acabado por completo con la respuesta a la pandemia, que ha demostrado que los bancos centrales “llevan las riendas de la economía mundial”.

También se ha argumentado que la IBC aumenta el poder del Fondo, a expensas de los parlamentos nacionales. El economista Bernhard Reinsberg observa que, al limitar las opciones de política, “el fortalecimiento de la IBC ayuda al FMI a empujar a un gobierno a adoptar dolorosas medidas de austeridad y reforma, lo que en última instancia conduce a un mayor cumplimiento de los programas”. Esta reducción del espacio de políticas hace que los países tengan menos desarrollo. Según Daniel Munevar, de la red de la sociedad civil Eurodad, con sede en Bélgica, “en la práctica, la IBC se convierte en otra limitación vinculante de la capacidad de los países para utilizar el espacio de políticas disponible para aplicar políticas de desarrollo”. Es importante destacar que estas herramientas restringidas –como el fomento del empleo mediante el ajuste de las tasas de interés o la financiación del gasto interno– fueron partes esenciales de los programas de política que los países ricos de hoy utilizaron como parte de sus políticas de desarrollo.

La ola de IBC de las últimas décadas también ha tenido impactos más amplios. Se ha demostrado que el aumento de la IBC conduce directamente a la desregulación financiera, ya que los gobiernos buscan herramientas de política alternativas para estimular sus economías. Esto los ha hecho más abiertos a las conmociones financieras y aumenta la influencia de los actores financieros privados sobre la política pública. En relación con esto, un documento de trabajo del Banco Mundial de enero sostiene que la IBC aumenta la desigualdad al reducir el espacio de la política fiscal (dificultando la redistribución), aumenta la financiarización (lo que beneficia a los titulares de activos) y debilita el poder de negociación de los trabajadores.

El FMI debe reevaluar críticamente sus políticas de bancos centrales si se quiere dar a los países el espacio para priorizar el bienestar de sus ciudadanos por sobre los intereses de las finanzas globales. La pandemia no ha hecho más que exacerbar esta tensión. La economista Jayati Ghosh comenta que “Todos los mitos de la independencia del banco Central han sido disparados por las nubes por la pandemia, pero solo en las economías avanzadas. En el mundo desarrollado, son plenamente conscientes de que la política monetaria tiene que estar estrechamente alineada con la política fiscal y ambas tienen que ser expansivas para apoyar la recuperación económica y proteger a los ciudadanos durante esta gran crisis. Pero no es evidente tal constatación para los países en desarrollo, donde las políticas claramente equivocadas de austeridad fiscal y la llamada independencia del banco central están siendo impulsada en poblaciones ya muy golpeadas por la pandemia”. Para que países como Ecuador respondan eficazmente a la crisis necesitan más, no menos, herramientas para apoyar el desarrollo.