Los sobrecargos son pagos de intereses adicionales que el FMI impone a los países prestatarios muy endeudados, de acuerdo con el tamaño y el tiempo de reembolso de sus préstamos. El FMI los estableció en 1997, en respuesta a la creciente demanda de préstamos del FMI por parte de países de medianos y bajos ingresos. Como se explicó en un informe del Global Development Policy Center de octubre de 2021, la justificación del FMI para los sobrecargos es que son necesarios para “limitar la demanda de programas del FMI, compensar el riesgo de impago y alentar a los prestatarios a pagar antes de lo previsto”, con el objetivo de proteger la capacidad de préstamo del Fondo, en particular a los países de bajos ingresos (PingB). Sin embargo, las organizaciones de la sociedad civil, los expertos en derechos humanos y otros han argumentado que los sobrecargos efectivamente discriminan y castigan a los países que más necesitan la asistencia del FMI.
¿Cómo funcionan los sobrecargos?
Los sobrecargos solo se aplican a los préstamos obtenidos a través de la Cuenta de Recursos Generales (GRA, por sus siglas en inglés) del FMI, que maneja la mayoría de las operaciones de préstamo en países de ingreso alto y medio (PIA y PIM). Desde julio de 2021, los países de bajos ingresos han accedido a créditos exclusivamente a través del Fondo Fiduciario para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (PRGT, por sus siglas en inglés) del FMI y, por lo tanto, no se ven afectados por los sobrecargos.
El costo y la estructura de los sobrecargos han cambiado a lo largo de los años. Actualmente, los préstamos que superan el 187,5% de la cuota del país en el FMI están sujetos a un sobrecargo del 2% sobre el saldo de la deuda pendiente. El FMI agrega un 1 por ciento adicional a la deuda pendiente después de 36 meses: 51 meses en el caso de crédito pendiente bajo el Servicio de Crédito Ampliado del Fondo (EFF, por sus siglas en inglés).
¿Por qué los sobrecargos no funcionan?
El FMI utiliza los sobrecargos como una importante fuente de ingresos para acumular “saldos preventivos” o “acumulación de reservas”. Al analizar la revisión del Fondo de su posición de ingresos para el año fiscal (AF) 2021 y 2022, la organización de la sociedad civil (OSC) con sede en Perú Latindadd señaló que para 2021 y 2022, los sobrecargos representarán el 44 y el 45 por ciento de los ingresos operativos del FMI, respectivamente. Si bien los sobrecargos constituyen una parte considerable del presupuesto operativo del FMI, la historia muestra que no son realmente necesarios como herramienta para acumular reservas. La capacidad de préstamo del FMI depende de acuerdos políticos tales como revisiones de cuotas, nuevos arreglos para endeudarse y acuerdos de endeudamiento bilateral (ver Al Interior de las Instituciones, Los recursos del FMI). Los profesores Kevin Gallagher de la Universidad de Boston y Joseph Stiglitz de la Universidad de Columbia destacaron en un artículo en Vox EU en febrero de 2022 que “no hay evidencia de que la capacidad crediticia del FMI esté limitada. Incluso si lo fuera, no tiene sentido moral o económico colocar esta carga [de sobrecargos] en los países más necesitados”.
En tiempos de dificultades económicas como la pandemia de Covid-19, cuando los países deben actuar de manera contracíclica para respaldar la actividad económica, los sobrecargos corren el riesgo de agotar los recursos de los países para pagar al Fondo, lo que contribuye a un crecimiento más lento y períodos de crisis más prolongados. Este carácter procíclico de los recargos es preocupante, especialmente en el mundo post-Covid, con muchos países solicitando préstamos aún mayores para recuperarse de la crisis. Como se describe en un informe del Centro de Investigación en Económica y Política (CEPR, por sus siglas en inglés) de septiembre de 2021, “los recargos aumentan la carga de la deuda de los países en crisis, incluso cuando los propios análisis de sostenibilidad de la deuda del FMI demuestran que es necesaria una carga de deuda más baja para garantizar una mayor probabilidad de pago oportuno y financiamiento sostenible”.
En el mismo informe CEPR, los autores señalan que los recargos también contradicen el artículo 1 del Convenio Constitutivo del FMI, que establece que el FMI debe ser un instrumento para ayudar a los países a recuperarse de las crisis y que los préstamos del FMI no pueden ser «destructivos de la prosperidad nacional o internacional». En cambio, los recargos agravan la situación de la deuda de los países y tienen el potencial de desalentar a la comunidad financiera internacional de invertir en el país, profundizando sus problemas de balanza de pagos (ver Dispatch Annuals 2021). Por lo tanto, los recargos socavan el propio mandato del FMI.
El argumento del FMI de que los sobrecargos sirven para promover los reembolsos anticipados y disuadir la dependencia excesiva del Fondo tampoco está respaldado por pruebas. Según Gallagher y Stiglitz, los sobrecargos pueden hacer lo contrario al “afectar la sostenibilidad de la deuda de un prestatario y excluir cualquier capacidad de pago anticipado”, especialmente en un momento en que “tantos países han acumulado cargas de deuda más allá de los niveles que normalmente habrían asumido”. También señalan que “los países suelen hacer todo lo posible para evitar acudir al FMI, incluso pidiendo prestado a otros a tasas mucho más altas. Además, dado que no existe un derecho automático a endeudarse, el FMI siempre podría frenar el endeudamiento excesivo”.
¿Qué países se encuentran afectados por los sobrecargos?
Los países de renta media son los más afectados por los sobrecargos, precisamente por el menor tamaño de su cuota dentro del FMI. Cuanto menor sea la participación de un país en el sistema de cuotas del FMI, mayor será la proporción de préstamos sujetos a sobrecargos. Esto destaca una vez más los problemas de larga data en el sistema de cuotas del FMI (ver Al Interior de las Instituciones, IMF and World Bank decision making and governance), que ha sido objeto de varias llamadas a la reforma por parte del G24 (ver Dispatch Springs 2021) y el G77. Como se señaló en un evento del Foro de Políticas de la Sociedad Civil (CSPF, por sus siglas en inglés) en las Reuniones Anuales de 2021 del FMI y el Banco Mundial, los países de ingresos medio, que soportan la peor parte de los recargos, están subrepresentados en la estructura de gobierno del Fondo, ya que representan alrededor de 50 por ciento de la economía mundial, pero solo alrededor del 30 por ciento de la cuota del FMI (ver Dispatch Annuals 2021).
En un análisis de los sobrecargos del FMI en diciembre de 2021, la OSC Eurodad, con sede en Bélgica, descubrió que de los 52 préstamos GRA otorgados por el FMI hasta noviembre de 2021, 14 países están afectados por sobrecargos. Estos sobrecargos se estiman en $ 7.9 mil millones entre 2021 y 2028, estando la mayoría de los pagos programados para realizarse entre 2021 y 2023. El grupo de países afectados incluye a Albania, Angola, Argentina, Armenia, Barbados, Ecuador, Egipto, Gabón, Georgia, Jordania, Mongolia, Pakistán, Túnez y Ucrania.
Para estos países, los sobrecargos pueden duplicar el costo de los préstamos del FMI. El informe de Eurodad señaló que «se estima que los sobrecargos… aumentan los costos de endeudamiento del FMI en un promedio de 64,1 por ciento». En el caso de Ecuador, los sobrecargos incrementarán los costos de endeudamiento en un 148 por ciento, “como resultado tanto del tamaño del préstamo del FMI, equivalente al 700 por ciento de la cuota del país, como de su duración, ya que la pandemia obligó a una renegociación del programa del FMI, que comenzó en 2019”. Según el informe CEPR mencionado anteriormente, Argentina gastará $ 3.300 millones en recargos de 2018 a 2023, nueve veces lo que costaría vacunar completamente a todos los argentinos contra el Covid-19 (ver Observador de invierno 2021).
¿Por qué deberían de ser abolidos los sobrecargos?
Muchos de los países afectados no saben que están pagando sobrecargos además de los cargos habituales relacionados con el programa, ya que los datos no se publican de manera transparente. La guía de sobrecargos de 2021 de Eurodad fue la primera en proporcionar información sobre cuántos países se ven afectados actualmente por los sobrecargos. En un evento de CSPF durante las Reuniones Anuales de 2021 del Banco Mundial y el FMI, expertos como la profesora Jayati Ghosh destacaron cuán discriminatorios y en desacuerdo con el propio mandato del FMI son estos pagos de intereses regresivos (ver Dispatch Annuals 2021).
Sin embargo, los llamados de las OSC, los gobiernos y los expertos en derechos humanos de la ONU sobre la necesidad de abolir los recargos hasta ahora no han sido escuchados (ver el Observador de invierno de 2021). En una carta abierta publicada en mayo de 2021, expertos independientes en derechos humanos de la ONU actuales y anteriores, junto con un grupo de OSC, señalaron que los sobrecargos violan las leyes internacionales de los derechos humanos, ya que “la discriminación contra los Estados, no tratarlos por igual sin una razón legítima, no está permitida en virtud de la ley internacional” (ver Observador de verano 2021). El comunicado del G24 en las Reuniones Anuales de 2021 también instó al Fondo a “corregir el carácter regresivo y procíclico de la Política de Sobrecargos” (ver Dispatch Annuals 2021).
En abril de 2022, un grupo de organizaciones de la sociedad civil lanzó una declaración, firmada por más de 250 organizaciones y expertos en deuda, en la que se pedía al FMI “que lleve a cabo una revisión inmediata de la política de sobrecargos, garantice la transparencia de los pagos de sobrecargos pasados y futuros, y alinee a la institución con su mandato apoyando la eliminación completa de los recargos” (ver Observador de primavera 2022).
