El 4 de noviembre Sudáfrica lanzó un muy esperado plan de inversión (PI) para su nueva Alianza para la Transición Energética Justa (JETP, por su sigla en inglés). El plan exige más de USD 86 mil millones (ZAR 1,5 billones) de inversión en la transición energética del país durante los próximos cinco años, dos tercios de ellos destinados al sector eléctrico, para comenzar a reemplazar las centrales eléctricas de carbón con otras fuentes de energía.
Las reformas políticas emprendidas como parte de la JETP – que buscan separar Eskom, la muy criticada empresa estatal de energía de Sudáfrica (véase el Update 70), y crear un sector eléctrico más privatizado y basado en el mercado – llevan la huella clara del controvertido enfoque del Banco Mundial y el FMI para el ajuste estructural en el sector eléctrico en todo el Sur Global en las últimas décadas, lo que hace crecer los temores de que la JETP conduzca a una mayor desigualdad.
Durante la última década el Banco Mundial ha estado muy involucrado en el sector energético de Sudáfrica, a través de un préstamo de USD 3.750 millones a Eskom en 2010 que se destinó principalmente a la construcción de la central eléctrica de carbón Medupi de 4800 megavatios (MW) (véase el Observador de Primavera de 2019), un proyecto plagado de problemas que las organizaciones de la sociedad civil sudafricana (OSC) repudiaron como “deuda odiosa” y exigieron que el Banco cancelara.
Para pagar Medupi y otras dos plantas [de carbón], Eskom ha aumentado el precio real de la electricidad en más de un 620% desde 2007. Eskom también está en proceso de privatización, y… su liderazgo apunta a poner fin a los subsidios cruzados que ayuda a los usuarios de bajos ingresosPatrick Bond, University of Johannesburg
El PI de la JETP surgió después de negociaciones de un año con un grupo de asociación internacional (IPG, por su sigla en inglés) – que incluye al Reino Unido, Estados Unidos, Francia, Alemania y la UE – que ofreció a Sudáfrica USD 8.500 millones en financiamiento para la iniciativa en la 26ª Conferencia de las Partes de la CMNUCC (COP26) en Glasgow, en noviembre de 2021 (véase el Observador de Invierno de 2021). Sin embargo, el PI reveló que sólo el 4% de este financiamiento (USD 330 millones) será proporcionado por el IPG en donaciones, mientras que gran parte del resto se proporcionará en forma de préstamos o garantías. Sudáfrica fue la primera economía emergente en completar un PI de la JETP, pero otros ya están en proceso en Indonesia y Vietnam, lo que indica que el modelo de financiamiento y las reformas políticas de la JETP de Sudáfrica pueden ser replicados en otros entornos.
La agenda de privatización del sector eléctrico de las Instituciones de Bretton Woods integrada en la JETP de Sudáfrica genera dudas en materia de equidad
Las reformas propuestas por la JETP se ajustan a una agenda de reestructuración del sector eléctrico que tanto el Banco como el Fondo han promovido en el Sur Global desde la década de 1990, aunque con un éxito desigual. De hecho, una publicación de investigación del Banco Mundial de 2020, “Rethinking Power Sector Reform in the Developing World”, resaltó la necesidad de enfoques más pluralistas, señalando que si bien el “plan de reforma del sector eléctrico del Banco ha demostrado su capacidad para cumplir en ciertos contextos nacionales, los resultados han sido bastante decepcionantes en otros entornos”, lo que genera dudas sobre su idoneidad para la transición baja en carbono de Sudáfrica.
El PI del JETP señala que se avecina un nuevo proyecto de ley del sector eléctrico, que establecerá “una compañía de transmisión independiente que actuará como operador del sistema y del mercado. La reforma legislativa … permitirá la aparición de un mercado eléctrico competitivo”. Una reforma de política incluida en un préstamo de financiamiento de políticas de desarrollo del Banco Mundial de USD 750 millones a Sudáfrica aprobado en enero de 2022 aumentó “el límite de 1 MW a 100 MW para la exención de licencia para la nueva generación integrada (GI)”, una reforma diseñada para facilitar la entrada de actores privados en el sector energético de Sudáfrica, incluso para proyectos de energía renovable (véase Background, What is World Bank Development Policy Financing?).
En una reunión con el ministro de Finanzas de Sudáfrica el 5 de noviembre, el presidente del Banco Mundial, David Malpass, continuó la presión del Banco para que se realicen reformas estructurales, “con el objetivo de promover la transparencia y la competencia en el mercado de la energía, alentar la inversión privada en la generación de energía y mejorar la viabilidad financiera de Eskom”.
Se teme que tales reformas aumenten aún más los costos para los consumidores de energía sudafricanos. El profesor Patrick Bond, de la Universidad de Johannesburgo, señaló que “para pagar Medupi y otras dos plantas [de carbón], Eskom ha aumentado el precio real de la electricidad en más del 620% desde 2007. Además, Eskom está en proceso de privatización y… su liderazgo tiene como objetivo poner fin a los subsidios cruzados que ayudan a los usuarios de bajos ingresos”.
Mientras tanto, en un documento temático de enero, el FMI abogó por debilitar las protecciones laborales para facilitar la transición baja en carbono del país con el siguiente argumento: “Las reformas audaces de las instituciones del mercado laboral en las áreas de negociación colectiva, legislación de protección del empleo y fijación de salarios mínimos darían a las empresas una mayor capacidad de gestión de la fuerza laboral e impulsarían las oportunidades de empleo para los inexpertos y los jóvenes”. Dado que el concepto de “transición justa” fue desarrollado originalmente por los sindicatos, este consejo va en contra de las dimensiones “justas” del JETP.
El legado dañino del apoyo a los combustibles fósiles del Banco en Sudáfrica: de Medupi a Richards Bay
Paralelamente a la finalización del PI del JETP, el Banco Mundial aprobó USD 497 millones en financiamiento a fines de octubre para la reutilización de la planta de energía de carbón Komati de Sudáfrica, que incluirá 150 MW de energía solar, 70 MW de energía eólica y 150 MW de almacenamiento de baterías. Sin embargo, el 14 de octubre, en vísperas de su inversión en Komati, la oficina del Banco en Johannesburgo enfrentó protestas como parte de un día mundial de acción contra las inversiones en combustibles fósiles del Banco, durante las cuales las OSC sudafricanas exigieron que se cancele el préstamo Medupi del Banco.
Bond argumentó después de las protestas que cancelar el préstamo Medupi del Banco a Eskom “reduciría drásticamente la presión de pago sobre la deuda de USD 22.000 millones de la empresa de servicios públicos”. Sin embargo, según el Financial Times, en octubre el gobierno sudafricano anunció planes para transferir dos tercios de la deuda de Eskom a su propio balance.
El Banco aprobó el financiamiento para Medupi en parte debido a una grave crisis energética en Sudáfrica, pero el proyecto se vio afectado por serios problemas desde el principio, lo que incluyó las acusaciones de corrupción (más tarde corroboradas) por parte del contratista japonés Hitachi y fallos crónicos de diseño, que han provocado repetidos retrasos, sobrecostos del 45% y pérdida frecuente de capacidad de generación (véase el Observador de Primavera de 2019). La planta, que inicialmente debía completarse en 2015 aunque recién lo hizo en 2021, no está entre los programados a ser retirados en virtud de la JETP. Un nuevo Informe sobre clima y desarrollo de país para Sudáfrica del Banco Mundial, publicado el 8 de noviembre, guarda un llamativo silencio sobre los problemas de Medupi.
David Hallowes, de la OSC sudafricana groundWork, dijo sobre la inversión del Banco en Medupi: “En aquel momento les dijimos que estaba mal: mal en la elección de las tecnologías de generación de electricidad, mal en sus suposiciones sobre para qué y para quién es la electricidad, mal debido a las externalidades sociales y ambientales masivas y mal porque la gente pagaría el precio de las decisiones tomadas sin que se la consultara”.
En 2019 la Corporación Financiera Internacional (CFI), el brazo de inversión privada del Banco, proporcionó USD 2 millones para cofinanciar un estudio de factibilidad para una terminal de gas natural licuado en Richards Bay, Sudáfrica. El 12 de noviembre, en reacción a la JETP, Bond escribió: “Tanto en Richards Bay como en Komati, el director ejecutivo de Eskom, Andre de Ruyter, dijo repetidamente al Banco y a otros socios de la JETP que idealmente encontraría ZAR 85.000 millones para dos nuevos … generadores de gas con capacidad de 4000MW … Ahora, la entrada de la JETP libera los ingresos de De Ruyter para perseguir esos planes».
De hecho, el PI de Sudáfrica incluye una central eléctrica de gas de 3000 MW en Richards Bay en la cartera de proyectos de Eskom, aunque sigue sin estar clara la fuente de financiamiento. Si bien el IPG dejó en claro que su financiamiento no debería usarse para combustibles fósiles, todos los ojos estarán puestos en el Banco Mundial, ya que aún no ha aclarado su política sobre futuras inversiones en gas (véase el Observador de Invierno de 2021).
