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El sobreendeudamiento externo en el Sur Global ha alcanzado proporciones de crisis. Los retrasos en la reestructuración de la deuda devastan a países ya agobiados por la deuda y resultan brutales para los más pobres del mundo. Esto retrasará los avances en materia de derechos humanos, cuando la comunidad internacional conmemora el 75º aniversario de su Declaración en las Naciones Unidas. Según un informe preparado para la cumbre de ministros de finanzas y gobernadores de bancos centrales del G20 en septiembre, 52 países de ingreso bajo y medio (PIBM), en los que vive el 40% de las personas más pobres del mundo, sufren problemas de endeudamiento o están en alto riesgo de hacerlo. A pesar de las consecuencias adversas que esto tiene sobre la capacidad de los Estados de cubrir los gastos urgentemente necesarios para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y combatir el cambio climático, el incumplimiento de los compromisos del servicio de la deuda parece inevitable en la mayoría de estos países, con incumplimientos ya declarados en Ghana, Sri Lanka y Zambia. Si bien estos países son vulnerables debido a la acumulación excesiva de deuda externa impulsada por estructuras económicas inadecuadamente diversificadas que limitaron las exportaciones y aumentaron la dependencia de las importaciones, los incumplimientos se están desencadenando antes de lo esperado debido a los ‘shocks’ externos de la pandemia de Covid-19, el aumento de las tasas de interés de las economías avanzadas y los picos en los precios mundiales de alimentos y combustibles en 2022, que se vinculan en parte a la guerra en Ucrania.

Por lo tanto, la reestructuración de la deuda externa es urgente. Sin embargo, a menudo los esfuerzos de reestructuración de la deuda solo comienzan en serio después del incumplimiento. E incluso entonces, la resolución ha sido difícil de alcanzar, como indican los casos de los tres países señalados anteriormente. Salvo el único caso de un plan de “resolución”, engañoso e ineficaz, acordado como parte del Marco Común del G20 en Chad, los ejercicios de reestructuración han sido prolongados y sin éxito (véase el Observador de Invierno de 2022). Zambia, uno de los primeros países que incumplió el pago de la deuda después de que estallara la pandemia, aún no ha encontrado una solución (véase el Observador de Invierno de 2020). Sri Lanka, que incumplió en mayo de 2022 (véase el Observador de Verano de 2022), se encuentra sumergida en una grave crisis económica y política, y luchando para que el FMI libere el primer tramo de un préstamo de USD 2.900 millones que serviría de puente, mientras negocia la reestructuración de más de USD 50.000 millones de deuda externa pendiente. Ghana, que en enero de 2023 no pagó intereses sobre una emisión de eurobonos de USD 1.000 millones, pasó a la categoría de incumplimiento después de un período de gracia de 30 días. El país también anunció un programa de intercambio de bonos nacionales, con vencimiento este año o posteriormente, por otros nuevos con una fecha de vencimiento más larga y un pago de intereses cero en 2023.

Los fallidos mecanismos de reestructuración de la deuda siguen sin ser reformados

Estos ejemplos reflejan el fracaso de la arquitectura financiera mundial al hora de hacer frente a los efectos devastadores de las perturbaciones experimentadas por los países que son intrínsecamente vulnerables a las crisis de la balanza de pagos. La crisis actual comenzó a pesar de los esfuerzos realizados en el pasado para resolver crisis similares mediante el alivio de la deuda, como la Iniciativa para la Reducción de la Deuda de los Países Pobres muy Endeudados (PPME) y la Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral (IADM), lanzadas a mediados de la década de 1990 y mediados de la década de 2000, respectivamente. Estas iniciativas se implementaron solo en los países más pobres, sin tener en cuenta el sobreendeudamiento en muchos países de ingreso bajo y medio alto. Las medidas redujeron significativamente los niveles de deuda externa en algunos casos, pero la mayoría de estos beneficiarios han vuelto a la situación de sobreendeudamiento, y a que los marcos de reestructuración tradicionales no abordaron –e incluso empeoraron– los cuellos de botella estructurales que requerían préstamos externos para mejorar los suministros internos, ya que las transacciones mundiales estaban denominadas en monedas ‘fuertes’ (véase Observador de Otoño de 2022).

Esos marcos siguen sin ser reformados. Y la tarea de reestructuración se ha vuelto más complicada debido a varios cambios en el panorama de la deuda externa, lo que dificulta incluso la limitada coordinación entre acreedores que antes fue posible. Uno de los cambios es el aumento de la proporción de acreedores privados, especialmente tenedores de bonos, que tienden a resistir para minimizar cualquier ‘recorte’ que puedan sufrir durante la reestructuración. Esto hace que sea extremadamente difícil generar un consenso. Este es un problema en Ghana, donde los acreedores privados ahora albergan casi la mitad de su deuda externa, con un 49,3% en 2021, frente al 13,4% en 2010, según datos calculados utilizando cifras de la base de datos Estadísticas de la deuda internacional del Banco Mundial. Sri Lanka también experimentó un aumento de la participación de los acreedores privados del 14% al 28,9% durante este período de 11 años.

El otro cambio es la ‘fatiga de la ayuda’ entre los acreedores de las economías de mercado desarrolladas que han estado coordinando sus respuestas a los impagos reales o potenciales de la deuda bilateral a los PIBM a través del “Club de París” informal. Desde la última ronda de reestructuración de la deuda se ha reducido considerablemente el volumen de las corrientes bilaterales y del crédito en condiciones concesionarias procedentes de estas economías. El crédito bilateral como porcentaje del crédito público en Zambia disminuyó del 33% al 18,4% entre 201 y 2018, antes de volver a aumentar al 33,7% en 2021. Esto sólo fue posible gracias a la entrada de China, que posee entre el 78% y el 87% de ese crédito, como uno de los principales acreedores bilaterales del país. La proporción de acreedores multilaterales en la deuda pública de Zambia cayó del 77,5% en 2010 a solo el 21% en 2021.

En Sri Lanka, mientras que la proporción del crédito bilateral cayó del 44,5% al 28,5% durante 2010-2021, la participación de China en esa proporción aumentó del 19,7% al 69,1%. En general, la importancia de China ha aumentado significativamente, dado su crecimiento y los grandes superávits en dólares que tiene. Debido al entendimiento de que los multilaterales no pueden aceptar un recorte -ya que eso afectaría su trato de acreedor preferencial, calificaciones crediticias y capacidad de endeudamiento barato- se espera que la carga sea asumida por China, que no está dispuesta a que se le dicte cómo debe reestructurar sus préstamos pendientes. Esto ha retrasado incluso una resolución parcial.

El papel del Banco Mundial y el FMI en la reestructuración de la deuda

Además de las dificultades derivadas de los cambios en la composición de la deuda externa de los PIBM, merecen atención dos aspectos de la estructura de reestructuración de la deuda. El primero es la centralidad del FMI en las negociaciones de reprogramación de la deuda, ya que la institución proporciona un pequeño volumen de financiamiento de emergencia, prestando en mora si es necesario, a cambio de importantes modificaciones en políticas ostensiblemente dirigidas a estabilizar la balanza de pagos y restaurar la confianza de los acreedores extranjeros para reactivar los flujos de capital que crearon el problema en primer lugar. Esto se busca a través de múltiples medidas dirigidas a contraer el sistema mediante devaluación, reducción de gastos y medios regresivos de generación de ingresos. La dificultad es que este giro hacia la austeridad puede incrementar la relación deuda/PIB con la contracción del PIB y la ampliación del déficit de la cuenta corriente porque tiende por diseño a agravar los problemas estructurales que condujeron a una dependencia excesiva de la deuda externa al inicio.

Sri Lanka es un caso clásico, en el que el acceso a USD 2.900 millones de financiación para un país con USD 57.000 millones de deuda externa en 2021 se ha supeditado a la generación de un superávit primario del 2,3% del PIB para 2025, confiando en la política monetaria como herramienta para estabilizar los precios mediante el aumento de la tasa de interés oficial del 5% al 16% en poco más de un año, la subida de los precios de la energía para “cubrir los costos” y la opción de una tasa de cambio determinada por el mercado (cuando ese tasa está bajo una fuerte presión) para “reconstruir” las reservas de divisas. La inflación sigue siendo alta y la crisis se ha intensificado. En Ghana no sólo se espera que el gasto público se contraiga significativamente, sino que se espera que los tenedores de bonos nacionales, incluidos los pensionistas, sufran grandes recortes que amenazarán la recuperación económica.

Las políticas recomendadas por el FMI, creyendo que su intervención reactivaría los flujos de capital, también excluyen cualquier intento de limitar, cuando no excluir, los flujos de capital y restringir el empuje del lado de la oferta del capital hacia los países en desarrollo, especialmente hacia los bonos soberanos internacionales en los países más pobres (véase el Observador de Invierno de 2021). Estos flujos de capital no se ven incentivados por la austeridad que desinfla las economías, sino por la perspectiva de adquirir activos estatales y recursos naturales de propiedad estatal que se privatizan a precios reducidos para mantener incluso un gasto público mínimo.

Además de la naturaleza procíclica y lo inadecuado de las medidas de austeridad como estrategia para resolver las crisis de la deuda, los efectos adversos que tienen sobre los pobres y las clases medias desencadenan disturbios sociales e inestabilidad política y tienen consecuencias negativas bien documentadas para los derechos humanos, lo que dificulta la aplicación de cualquier estrategia de resolución de deudas. Esto amenaza con empeorar la crisis en economías que ya están casi paralizadas. El FMI tiende, además, a ser procíclico en sus relaciones con las naciones con problemas de endeudamiento cuando impone recargos contraproducentes a los préstamos de los países muy endeudados, lo que lleva las tasas de interés muy por encima de los niveles del mercado, empeorando así las dificultades de servicio de la deuda que enfrentan estos países (véase Al interior de las instituciones, ¿Qué son los recargos del FMI? y el Observador de Invierno de 2021).

El segundo aspecto, incipiente, en la arquitectura financiera internacional es el esfuerzo por hacer del Banco Mundial el principal centro para reciclar los superávits mundiales (véase el Observador de Primavera de 2023), con un cambio importante en el papel del Banco, de financiador directo y agente de reducción de riesgos ‘infructuoso’ usando fondos públicos a ‘recolector’ de financiamiento privado. Esto, combinado con la disminución de los flujos bilaterales del Club de París, tiene dos consecuencias: En primer lugar, proporciona una justificación para que los gobiernos de los países ricos reduzcan el compromiso y opten por no apoyar a los países con problemas de endeudamiento con nuevo financiamiento. En segundo lugar, desvía incluso flujos de capital preexistentes del Norte al Sur hacia la reducción de riesgos de supuestas asociaciones público-privadas, cuyos beneficios corresponden al sector privado mientras que los riesgos son cubiertos por el público (véase el Observador de Otoño de 2022 y el de Verano de 2020). Ello no hace otra cosa que disminuir el apoyo de esas fuentes, que llegan como corrientes necesarias para garantizar soluciones viables y sostenibles para la reducción de la deuda. Tal como ha reconocido el FMI, tales proyectos también crean importantes pasivos contingentes (véase el Observador de Otoño de 2022).

Las soluciones viables a la crisis de la deuda necesitan un sistema multilateral más democrático y representativo

Estas tendencias en el comportamiento y la política no hacen que estas instituciones sean adecuadas para el propósito de manejar la crisis de la deuda o el desafío climático. Esto apunta a varios rumbos que debería tomar la reforma de la arquitectura internacional. En primer lugar, dejar de tratar a las IFI como las principales instituciones para abordar los desafíos globales, especialmente porque su estructura de votación ya no corresponde a una nueva estructura de relaciones geopolíticas y flujos financieros mundiales (véase el Observador de Otoño de 2022). La intervención multilateral sólo sería justa y viable si se escucharan las voces de los países que son centros importantes para reciclar los excedentes y los que hacen los ajustes de políticas para resolver el problema crónico de la deuda externa. Es necesario forjar una nueva estructura institucional en la que las voces de los principales países acreedores y deudores sean iguales para que den resultado los esfuerzos como el Marco Común del G20. Se necesita una coalición informal de deudores para evaluar la sostenibilidad de la deuda, supervisar las negociaciones de ayuda sobre la reestructuración de la deuda y crear un modelo para el marco de políticas aplicado en todo el mundo. Tales acciones deben ser apoyadas por los principales acreedores cuando comience la reestructuración. Para dar forma a este cambio es necesaria la intervención vigorosa de las fuerzas democráticas y las organizaciones de la sociedad civil mundiales y nacionales, ya que a los gobiernos nacionales podría no interesarles seguir este camino.

En la medida en que el Banco y el Fondo sigan siendo centros importantes en la arquitectura financiera internacional, los recursos públicos canalizados a través de ellos deben dirigirse de manera más decidida a promover los ODS y los objetivos mundiales en materia de clima. El gasto de las instituciones mundiales debe dirigirse a proyectos que desarrollen bienes públicos mundiales. Estos son inevitablemente proyectos que producen beneficios sociales sustanciales pero pocas ganancias. Por lo tanto, el financiamiento debe ser concesional. Para aumentar las inversiones en tales proyectos el Banco Mundial, en particular, debe aprovechar las garantías soberanas que sus accionistas le otorgan implícitamente y el seguro contra el incumplimiento del que goza por tratado para movilizar el capital de bajo costo necesario para mejorar el financiamiento de tales proyectos. Además, las únicas condiciones impuestas a dichos préstamos deben ser la naturaleza de los proyectos que se financiarían y no las medidas de estabilización y ajuste estructural que no abordan desafíos cruciales y empeoran la situación en estos contextos de dificultades de deuda.

Tales cambios en el entorno normativo internacional no sólo son imperativos, sino que deben aplicarse con urgencia. La crisis de la deuda no sólo está sobre nosotros, con la consiguiente devastación y reducción de la capacidad para hacer frente a los desafíos de nuestro tiempo, sino que promete intensificarse, especialmente debido a los elevados niveles de las tasas de interés mundiales y la desaceleración del ingreso mundial y el crecimiento del comercio. Los retrasos vistos en contextos como Zambia y Sri Lanka son señales de alarma que la comunidad internacional y las organizaciones de la sociedad civil mundial y nacional no pueden ni deben ignorar. Es hora de que el Norte Global combine su retórica de apoyo para conmemorar el 75 aniversario de la Declaración Universal de Derechos Humanos con una acción sustantiva sobre el terreno.

C.P. Chandrasekhar enseñó durante más de tres décadas en el Centro de Estudios Económicos y Planificación de la Universidad Jawaharlal Nehru, Nueva Delhi, India. Actualmente es investigador principal en el Instituto de Investigación de Economía Política de la Universidad de Massachusetts, Amherst, Estados Unidos. Es columnista económico habitual y coautor de Crisis as Conquest: Learning from East Asia (Orient Longman), The Market that Failed: Neo-Liberal Economic Reforms in India (Leftword Books), and Demonetisation Decoded: A Critique of India’s Currency Experiment (Routledge). Charles Abugre es un economista ghanés del desarrollo. Ha trabajado como investigador, conferencista, activista de la sociedad civil y profesional del desarrollo en varias partes del mundo. Actualmente es el director ejecutivo de International Development Economics Associates (IDEAs). Anteriormente fue director regional de África para la Campaña del Milenio de las Naciones Unidas (PNUD) y jefe de la división de Política Global y Defensa de Christian Aid (Reino Unido), director ejecutivo de la presidencia de Ghana a cargo de una Zona Especial de Desarrollo Regional y miembro de la Comisión Nacional de Planificación del Desarrollo de Ghana.