Todos queremos soluciones prácticas a los crecientes desafíos mundiales. Una de ellas es la protección social universal, un sistema de prestaciones al que todo el mundo tenga acceso, también conocido como seguridad social universal. El Banco Mundial está comprometido públicamente a la protección social universal, argumentando que protege a las personas cuando son vulnerables o experimentan crisis, incluido en eventos relacionados con el clima y las pandemias, y ayuda a construir economías y una ‘transición justa’ hacia un crecimiento bajo en carbono.
La Organización de las Naciones Unidas considera que la protección social es un derecho humano, sin embargo más de la mitad de la población mundial no tiene acceso a ella. Los gobiernos del Sur Global están trabajando para llenar este vacío y el apoyo del Norte Global está siendo liderado por el Banco Mundial, que proporciona asesoramiento técnico y recursos. Actualmente, el Banco cuenta con una cartera de casi USD 29.500 millones en financiamiento de la protección social, que abarca aproximadamente a 880 millones de personas. Pero hay un problema. A pesar de su compromiso público, para la parte de la protección social que es financiada por el Estado, a diferencia de la parte contributiva, el Banco Mundial promueve programas de protección social focalizados en la pobreza que tienen grandes errores de focalización, que pueden causar malestar social y retrasar el desarrollo de sistemas universales de protección social durante años.
Los múltiples costos de la protección social focalizada en la pobreza
Hay una lógica en la focalización de la pobreza, que es dar los escasos recursos del Estado a quienes más los necesitan. Pero en la práctica esto es difícil de hacer, especialmente cuando la documentación de los ingresos es limitada, como suele ocurrir en los países en desarrollo. Como forma de evitarlo, el Banco Mundial ha promovido las prueba de medios económicos, que utiliza información observable del hogar, como el material del que está hecha una vivienda, para estimar si está en situación de pobreza. Este sistema comenzó en el Chile de Augusto Pinochet alrededor de 1980 y ahora se usa en al menos 60 países.
La evidencia sugiere que existe poca relación entre el nivel de ingresos y el gasto en protección social en los países de ingreso bajo y medio, es una decisión política.
Pero la prueba de medios económicos tiene costes. Uno de ellos son los altos errores de focalización, que han sido un debate constante entre el Banco Mundial y sus críticos. En 2011 Stephen Kidd, director ejecutivo de Development Pathways, fue coautor de un documento con Emily Wylde en el que se estimó que alrededor de la mitad (a veces menos, a veces mucho más) del grupo destinatario previsto para los planes de protección social que utilizan la prueba de medios económicos en Bangladesh, Indonesia, Ruanda y Sri Lanka fueron excluidos por el diseño del programa. Por lo tanto, si estabas dentro del grupo objetivo de ‘los pobres’, tenías las mismas posibilidades de ser seleccionado para recibir apoyo que de no serlo. Era como si lanzaras una moneda al aire. La orientación publicada por el gobierno del Reino Unido en 2013 explicó los graves errores, diciendo que las pruebas de medios económicos “son inevitablemente instrumentos un poco imprecisos, particularmente en países pobres donde las diferencias en los ingresos, los activos y otras características de los hogares son muy pequeñas, lo que dificulta identificar qué hogares están por encima o por debajo de un punto de corte de elegibilidad”. La guía también señaló algunas consecuencias de los graves errores: “las percepciones de [las pruebas de medios económicos] entre los no beneficiarios en México, Nicaragua, Indonesia y Líbano provocaron tensiones, disturbios e incluso conflictos”.
El Banco Mundial publicó un documento en 2014 y un libro En 2015, en los que afirma que la prueba de medios económicos “pueden focalizar de manera precisa y rentable a los pobres crónicos”. Dos artículos más de Stephen Kidd y sus colegas, en 2017 y 2020, informaron sobre graves errores de focalización, en el segundo documento derivados tanto del diseño como de la ejecución de los programas.
Mientras tanto, una nueva voz se sumaba al debate. Martin Ravallion, entonces jefe de investigación del Banco Mundial, se reunió con Stephen Kidd en 2012 y discutieron la prueba de medios económicos. Después de dejar el Banco Mundial declaró, en un documento del Journal of Economic Perspectives de 2016, que había convertido la lucha contra la pobreza en un ‘fetiche’. Al mismo tiempo, Ravallion escribió un documento con Caitlin Brown y Dominique Van de Walle, publicado posteriormente en el Journal of Development Economics de 2018, que estimó los errores de focalización para nueve países africanos. Llegó a la conclusión de que los programas universales, en los que los beneficios se destinan a grupos de la población como los niños, los ancianos o las personas con discapacidad, independientemente de los ingresos – bien pueden ser mejores que los que utilizan la prueba de medios económicos, incluso en el caso de los programas focalizados en la pobreza, cuyo objetivo principal es la reducción de la pobreza. ¿Por qué? Debido a los graves errores de focalización; los costes relativamente altos de la administración de las pruebas de medios económicos; la falta de transparencia en cuanto a quién es elegible y quién no; y la posibilidad de socavar el apoyo político a los programas. Sin embargo, el estímulo del Banco Mundial a la prueba de medios económicos continuó, e incluso se amplió, a través de la promoción de registros sociales, que permiten la focalización de la pobreza en una serie de programas, no solo en uno. En la actualidad, los registros sociales se encuentran en más de 50 países, la mayoría de los cuales utilizan pruebas de medios económicos. En 2021 Stephen Kidd, Diloa Athias e Idil Mohamud respondieron con una crítica titulada Social registries: A short history of abject failure.
En 2022, el Banco Mundial publicó un tomo de 539 páginas, Revisiting targeting in social assistance: A new look at old dilemmas, aparentemente con el objetivo de resolver discusiones sobre enfoques de focalización. Entre ellas se encuentra la prueba de medios económicos y la focalización basada en la comunidad, en la que los miembros de la comunidad tienen voz y voto, y que a menudo se utiliza en combinación con la prueba de medios económicos, pero que es vulnerable a la corrupción. El libro argumentaba que deberían considerarse todas las opciones de focalización, porque cada país es diferente. El trabajo hacía referencia a los artículos de los que Kidd fue coautor y admitía que la prueba de medios económicos es “difícil de entender para la gente”, tiene un “error estadístico incorporado” y los esquemas universales son “posiblemente pragmáticos” en algunas circunstancias. Sin embargo, dice: “Para reducir la pobreza, por lo general es más rentable garantizar que los pobres reciban una mayor parte de los beneficios que ampliar la cobertura en general”. Se describe la prueba de medios económicos como “imperfecta pero realista”.
Los gobiernos prestatarios muestran un camino diferente
La promoción por parte del Banco Mundial de la focalización de la pobreza y la prueba de medios económicos ha sido rechazada por una coalición mundial de personas e instituciones altamente motivadas. Esto incluye a la Organización Internacional del Trabajo (OIT), otros miembros de las Naciones Unidas y una amplia gama de académicos, activistas y organizaciones de la sociedad civil. Un campaña liderado por la OIT, incluyendo Michael Cichon e Isabel Ortiz, entre otros, alentó el compromiso público del Banco mundial con la protección social universal. La Coalición Mundial para los Pisos de Protección Social y, más recientemente, la Campaña por el Derecho a la Seguridad Social también están en la lucha. Este artículo está basado en un libro que estoy escribiendo sobre una de estas personas altamente motivadas: Stephen Kidd, un exmisionero que se curtió luchando por los derechos territoriales de los indígenas en América Latina, que aprendió mucho sobre universalidad gracias al economista Thandika Mkandawire, y que ha estado al frente de la lucha durante dos décadas.
La lucha es importante, pero lo que más importa, por supuesto, es lo que hacen los propios gobiernos. Una nueva investigación ha mostrado que 52 países de ingreso bajo y medio han presentado 88 regímenes financiados con impuestos, incluidas las prestaciones por hijos a cargo, las pensiones y las prestaciones por discapacidad, que son universales o casi universales cuando complementan los programas contributivos. Y no se trata solo de los países más ricos. Por ejemplo, Nepal introdujo planes universales cuando era un país de ingreso bajo. De hecho, la evidencia sugiere que existe poca relación entre el nivel de ingresos y el gasto en protección social en los países de ingreso bajo y medio, es una decisión política. Estos planes se han implementado en su mayoría sin el apoyo de los donantes, e incluso frente a la oposición del Banco Mundial, por ejemplo en Kenya, Lesotho, Mauricio, Mongolia, Namibia, Nepal, Tailandia y Zanzíbar.
Por supuesto que hay gobiernos que no han elegido programas universales, a menudo alentados por los donantes, y es común una combinación de esquemas universales y focalizados en la pobreza, tal y como sucede en el Norte Global. Pero Kidd y sus colaboradores no argumentan que todos los programas deberían ser universales. A lo que se oponen es a que el Banco Mundial prejuzgue el tema. Entre otras cosas, porque los programas focalizados en la pobreza a menudo crean un ‘punto ciego’ entre ellos y los programas contributivos en el extremo de ingresos altos de la escala, que se ven limitados por la alta y persistente informalidad del mercado laboral. De ahí la necesidad de planes universales, que puedan obtener un apoyo político más amplio y, por lo tanto, ser más sostenibles.
¿Por qué lo hace el Banco Mundial?
El Banco Mundial promueve la focalización en la pobreza y la prueba de medios económicos por varias razones. En primer lugar, es un banco el que gestiona préstamos. Ravallion ha declarado: “La presión para otorgar préstamos influye en la capacidad del Banco para brindar asesoramiento objetivo en materia de políticas a los países clientes”. Los préstamos se conceden para enfoques establecidos, como los planes de protección social focalizados en la pobreza y, a veces, se imponen condiciones a los desembolsos de los préstamos, como en el caso de Jordania. Estos se acuerdan con los gobiernos, pero los gobiernos necesitan el dinero.
En segundo lugar, el Banco Mundial, junto con otros donantes, utiliza un enfoque excesivamente técnico para apoyar a los gobiernos, probablemente derivado de la formación altamente académica de su personal y de su necesidad de mantener el control. Marion Ouma, del Instituto Nordic Africa Institute de Suecia, y el profesor Jimi Adesina, de la Universidad de Sudáfrica describen esta necesidad de mantener el control en Kenia, donde la despolitización de la agenda de políticas de protección social por parte de los donantes “debilita los procesos democráticos, compromete la apropiación y limita las discusiones populares sobre las políticas”. También debilita la conexión entre el gasto y la recaudación de ingresos, que es fundamental para el contrato social entre el gobierno y los ciudadanos.
En tercer lugar, existe un ‘agenda de resultados’ a corto plazo dentro del Banco Mundial y otros donantes, que puede entrar en conflicto con el desarrollo nacional a largo plazo. Esto se deriva de la necesidad de mostrar los efectos en plazos de 3 a 5 años para los programas de donantes, del nada envidiable cometido del Banco Mundial de ‘poner fin a la pobreza extrema’ y de la necesidad de lograr los Objetivos de Desarrollo Sostenible para 2030. El resultado puede ser que los funcionarios públicos se vean en apuros y se enfrenten a planes demasiado complicados focalizados en la pobreza, en lugar de programas universales relativamente simples que los sistemas estatales puedan ofrecer a gran escala, y a un retraso de quizás años en el desarrollo de la protección social universal.
En cuarto lugar, no se aprende de la experiencia. Ravallion argumenta que lo que se necesita es “un cambio bastante fundamental en la cultura del Banco [Mundial]… que vaya de prestrar a aprender”. Con demasiada frecuencia, el Banco Mundial utiliza la evidencia de manera selectiva para presentar sus argumentos, en lugar de mantener una mente abierta. Esto es irónico dada su ambición de ser un Banco del Conocimiento. Y no se trata solo de la prueba de medios económicos: Hay problemas similares en la promoción de transferencias monetarias condicionadas – beneficios a cambio de comportamientos como si se tratara de escolares – y workfare – protección social focalizada en la pobreza otorgada a cambio de trabajo manual.
¿Por qué los principales accionistas del Banco Mundial, como Estados Unidos, Japón, Reino Unido, Alemania y Francia, no insisten en un enfoque diferente? Dejando a un lado la ideología y las relaciones geopolíticas, los países financiadores tienen una relación complicada e interdependiente con el Banco Mundial: También deben mostrar los resultados del gasto en ayuda, que a menudo se realiza a través de los programas del Banco Mundial. Ellos, nosotros, estamos todos implicados. También es difícil para otros países miembros del Banco Mundial entrar en la brecha debido un poder de voto sesgado dentro del Banco Mundial.
No todo está perdido
Sin embargo, no todo está perdido. El Banco Mundial también ha hecho cosas buenas en materia de protección social. Ha abogado por el crecimiento del gasto durante muchos años, aumentando significativamente sus propios compromisos de financiamiento. Ha apoyado elementos importantes de la construcción de sistemas, como una mejor gestión de las finanzas públicas y los sistemas de pago digitales. Más recientemente el Banco ha reconocido tanto la importancia de los derechos humanos como el estigma asociado a los programas para “los pobres”, y ha comenzado a apoyar la ejecución de algunos planes universales, por ejemplo en Kosovo, Nepal y Sudán.
Pero la presión sobre el Banco Mundial debe continuar hasta que se alcance un punto de inflexión en su enfoque en materia de protección social. El Bretton Woods Project y otros han pedido una evaluación independiente de la dirección estratégica del Banco Mundial, establecida en su reciente ‘hoja de ruta’ para la reforma. El Banco Mundial y otros donantes también deberían recordar la Declaración de París, que firmaron más de 100 países en 2005. Entre sus principios se encuentran: la apropiación – es decir, que los países de ingreso bajo y medio establezcan sus propias estrategias – y alineamiento – lo que significa que los donantes respalden esas estrategias. Esto puede ser un reto cuando los sistemas de rendición de cuentas y democracia aún están en desarrollo. Pero, al final, será la diferencia entre apoyar el breve florecimiento de un programa financiado por donantes y un cambio real y duradero.
Esto es urgente. No solo más de la mitad de la población mundial no tiene acceso a la protección social, sino que a la pobreza y la inseguridad alimentaria se han sumado los riesgos geopolíticos, socioeconómicos y climáticos, que afectan más a las mujeres y los niños. La lección de la respuesta a la COVID-19, “la de mayor incremento de la historia”, es que los programas de protección social relativamente simples, que son grandes y rápidamente escalables, como la pensión universal en Bolivia y la prestación casi universal por hijos en Mongolia, responden mejor a las grandes crisis. Además, la evidencia de la OIT afirma que “los países en desarrollo de hoy tienen un nivel de PIB per cápita similar al de los países de altos ingresos cuando establecieron sus sistemas de seguridad social”. Por lo tanto, además de urgencia, hay una oportunidad.
