El Banco Mundial está retrocediendo en sus compromisos de garantizar que los gobiernos permitan la participación significativa de sus ciudadanos. Es probable que los líderes del Banco lo cuestionen, pero recientes acciones de alto nivel dicen lo contrario.
¿Sabías que en 2024 el Banco recortó un requisito ‘institucional’ de una década de antigüedad para que los proyectos incluyan y monitoreen la participación ciudadana? ¿No? Un mensaje de la sociedad civil al presidente Banga ilustra la cuestión. ¿Sabías que en 2023 el Banco llevó a cabo una revisión estratégica de los 10 años de participación ciudadana del Banco Mundial? ¿No? Esto se debe a que la gerencia bloqueó su publicación. ¿Sabías que la dirección del Banco recientemente abandonó su única herramienta analítica a través de la cual se puede evaluar el espacio cívico de un país para alimentar con información los préstamos del Banco? ¿No? A finales de 2023 el Banco “desarrolló” silenciosamente esto a partir de su enfoque de asociación con el país.
¿Es el incumplimiento de sus compromisos con la participación ciudadana y de la sociedad civil del Banco Mundial una noticia urgente o simplemente más de lo mismo? La participación del público, las comunidades y la sociedad civil en general ha tenido una historia accidentada en el Banco (véase el Dispatch Annuals 2016 y el Bulletin de Febrero de 2014). Más allá de las tendencias políticas y de desarrollo mundiales, los catalizadores clave para los cambios ascendentes y descendentes incluyen el cabildeo de la sociedad civil organizada, la crítica pública, las transformaciones y la presión lideradas por los donantes, la acción (o inacción) del personal interno y, quizás lo más influyente, los mandatos de liderazgo acompañados de un cabildeo y una atención continuos (o reticencia al liderazgo). Conocer la historia nos permite comprender mejor lo que está en juego y qué hacer a continuación.
A pesar de los avances logrados a lo largo de 50 años, el Banco todavía está muy lejos de lograr que los gobiernos interactúen efectivamente con sus ciudadanos y la sociedad civil.
El ‘descubrimiento’ de las dimensiones sociales del desarrollo: no hacer daño, participación y diálogo con la sociedad civil
El trabajo del Banco sobre ‘no hacer daño’, ‘participación’ y ‘compromiso con la sociedad civil’ tiene orígenes y trayectorias relacionados, pero distintos. En 1973 una reunión de revisión interna de los “expedientes de proyectos problemáticos” del Banco Mundial (1968-1972) constató vínculos consistentes entre las operaciones problemáticas y los casos de daño a la comunidad, identificando procesos de adquisición de tierras y reasentamiento como culpables recurrentes. El informe reconocía que las ‘dimensiones sociales’ eran importantes para la eficacia del desarrollo, aunque se limitaban a la mitigación de daños y la reducción del riesgo para la reputación, e impulsó al Banco a contratar personal capacitado para abordar estos desafíos. En 1977 un estudio del departamento de agricultura concluyó que el éxito de los proyectos de desarrollo rural estaba fuertemente asociado con la participación activa de los agricultores beneficiarios en la planificación, el diseño y la implementación, tal vez la evidencia más temprana generada por el Banco en apoyo del desarrollo participativo. En este período también se incrementó la movilización de la sociedad civil y las protestas contra las prácticas y políticas del Banco en respuesta, por ejemplo, a violaciones de derechos humanos (por ejemplo, préstamos a la dictadura chilena de Augusto Pinochet) y quejas específicas de proyectos (por ejemplo, la represa del río Chico en Filipinas).
A principios de la década de 1980, el Banco introdujo sus primeras políticas de ‘no hacer daño’. Con una cobertura irregular y principalmente para salvaguardar el medio ambiente, este régimen de políticas solo incluía dos focalizadas en cuestiones sociales. La primera establecía normas de protección y compensación para el reasentamiento involuntario causado por el proyecto y la segunda protecciones obligatorias para los pueblos indígenas y tribales. Paralelamente, en 1981 el Banco adoptó su primera Nota de Política operativa sobre las organizaciones no gubernamentales (ONG) y luego, en 1982, formó un comité ONG-Banco Mundial. Estrechamente controlado por el Banco, el propósito declarado del comité era aumentar la participación de las ONG en los proyectos financiados por la institución. Tales acercamientos iniciados por el Banco a algunas ONG no debilitaron el pedido más generalizado de la sociedad civil para hacerse oír y participar de manera más sustancial. A modo de ejemplo, las campañas focalizadas en los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD), liderada por ONG, presionó a los gobiernos de los grandes donantes para que aprovecharan sus grandes contribuciones financieras para impulsar el cambio.
En 1985 los partidarios del desarrollo participativo dentro del Banco recibieron un impulso. La ampliamente difundida y elogiada publicación, Poner a la gente en primer lugar, desafió la teoría reduccionista económica del desarrollo del Banco, centrándose en cambio en las personas afectadas por los proyectos de desarrollo. Paralelamente, un informe del Departamento de Evaluación de Operaciones (DEO) documentó el vínculo entre la eficacia de los proyectos y la participación en proyectos de desarrollo agrícola y rural. El informe del DEO ayudó a poner en marcha el Grupo de Aprendizaje Participativo para el Desarrollo del Banco en 1990, en el que se investigaron las oportunidades y los desafíos de promover enfoques de desarrollo participativo dentro del Banco. El informe final del grupo, en 1994, sentó las bases para el influyente Manual de Participación 1993-1996 del Banco, la primera guía completa del Banco para incorporar enfoques de actividades participativas en los proyectos.
Paralelamente, el informe de la Comisión Morse de 1992 y la World Bank Resettlement Review de 1994 incluyeron una feroz crítica a la forma en que el Banco gestionaba el reasentamiento inducido por los proyectos. Allí se mostraba cómo la inversión del Banco exacerbaba y creaba pobreza, a menudo porque los proyectos no se adherían a las salvaguardias promulgadas específicamente para proteger a las comunidades de tales consecuencias. Esto condujo a los cambios operativos más concretos del Banco en relación con el compromiso desde las primeras salvaguardias sociales una década antes. En consecuencia, se crearon la División de Política Social y Reasentamiento, una política de divulgación de información y un mecanismo de rendición de cuentas independiente (IAM, por su sigla en inglés), el Panel de Inspección. El Panel, que sentó un precedente para otras instituciones financieras internacionales, fue diseñado para recibir reclamos de las personas afectadas negativamente por los proyectos del Banco y, con independencia de la gerencia del Banco, determinar si los proyectos cumplían con las políticas y procedimientos del Banco.
La participación (desde el punto de vista de la gobernanza) recibe un impulso desde los más altos niveles de la institución
Paralelamente a los avances relacionados con la participación, el Banco descubrió de manera vacilante la gobernanza. Este giro se documentó por primera vez en un documento de discusión respaldado por la gerencia que incorporó determinadas cuestiones de gobernanza en los programas analíticos y de préstamos del Banco, al introducir una definición ‘oficial’ de rendición de cuentas, “haciendo que los funcionarios públicos rindan cuentas por sus acciones”. Cuatro años más tarde, el recién nombrado presidente James Wolfensohn (1995-2005) estableció un mandato para “la buena gobernanza del sector público y los esfuerzos contra la corrupción”, que prioriza “la transparencia, la rendición de cuentas y la participación” en busca del desarrollo sostenible. En 1996, bajo el liderazgo incipiente de Wolfensohn, el Banco aceptó un reclamo de la sociedad civil para revisar los costos sociales y políticos de 15 años de operaciones de ajuste estructural. En 1999 Wolfensohn lanzó un nuevo modelo para que la participación de los países fuera “estratégica, participativa y dirigida por los países”, lo que amplió aún más el entorno propicio dentro del Banco para buscar la participación desde una perspectiva de gobernanza.
A fines de la década de 1990 Wolfensohn inició una reorganización en todo el Banco que estableció la Red de Desarrollo Social (SDN, por su sigla en inglés) y unidades de desarrollo social en todas las regiones. De estas unidades del Banco recién galvanizadas surgió el enfoque operativo Desarrollo Impulsado por la Comunidad (CDD, por su sigla en inglés), que aplicó el concepto de “capital social” consciente y deliberadamente al diseño de grandes proyectos, haciendo hincapié en asociaciones y apropiación en lugar de ‘objetivos’ y ‘beneficiarios’. En 1999 se publicaron las Directrices para la Consulta con la Sociedad Civil (publicadas oficialmente en 2002), que proporcionaron orientación práctica para estructurar el diálogo entre el gobierno y la sociedad civil. En 2005, después de años de proporcionar una orientación única y desafiante sobre temas que normalmente se pasan por alto en el Banco (incluyendo el ‘espacio cívico’), la SDN creó la Estrategia de Desarrollo Social, que establecía la participación como requisito mínimo para el desarrollo y promovía la rendición de cuentas, la inclusión y la cohesión como elementos fundamentales para el desarrollo sostenible. Esta estrategia diferenciaba lo que llamó ‘responsabilidad social’ de las visiones anteriores de rendición de cuentas porque se centraba en fortalecer el papel de las comunidades en lugar de esperar una acción responsable de quienes tienen el poder.
Wolfensohn dejó el Banco en 2005. Sin el apoyo de las autoridades, las oportunidades, incluido el financiamiento, se redujeron gradualmente. Sin embargo, en 2007 el Banco publicó una Estrategia de Gobernanza y Lucha contra la Corrupción (GAC, por su sigla en inglés). La GAC creció a partir del Informe sobre el desarrollo mundial 2004, Servicios para los pobres, lo que ha promovido la voz y la rendición de cuentas como elementos fundamentales para la prestación eficaz de servicios. La GAC incluyó la participación de múltiples partes interesadas con actores del “lado de la demanda” de la gobernanza como uno de sus principios fundamentales. La GAC hizo hincapié en la importancia crucial de fortalecer y promover a los grupos de interés fuera del ejecutivo estatal, como la sociedad civil, los medios de comunicación, las legislaturas nacionales y las comunidades locales, con el fin de aumentar la presión ciudadana para una mejor gobernanza y catalizar el cambio. Las estrategias de la SDN y la GAC compartían muchos puntos en común. Ambos tenían por objeto promover iniciativas centradas en la rendición de cuentas, diseñadas para involucrar de manera proactiva a los ciudadanos, tanto formando parte de las operaciones del Banco Mundial como en forma de proyectos o plataformas independientes. La responsabilidad social del Banco desde mediados de los años 90 hasta mediados y finales de los años 2000 es reconocida por su innovación e impacto. Se podría argumentar que, en términos de profundidad, supera todo lo que ha ocurrido desde entonces.
El Banco bajo Jim Yong Kim: la participación ciudadana se convierte en un objetivo institucional
En la era posterior a Wolfensohn (2005-2012) se produjo un retroceso sustancial en el apoyo institucional y la innovación relacionados con la participación, la rendición de cuentas social y la gobernanza del lado de la demanda. Se dejó que el personal y los administradores mantuvieran los avances de los años anteriores sin el respaldo institucional de alto nivel. La llegada de Jim Yong Kim trajo consigo una promesa de cambio. En las Reuniones Anuales del Banco Mundial de 2013, Kim prometió mejorar la interacción del Banco con los ciudadanos mediante la incorporación de comentarios en el 100% de sus proyectos con ‘beneficiarios identificables’. En 2014 el compromiso de Kim se convirtió en un nuevo compromiso institucional, aunque solo para aplicarse al Financiamiento de Proyectos de Inversión (FPI), el instrumento financiero más utilizado por el Banco, no aplicable al apoyo presupuestario general, es decir, el Financiamiento de Políticas de Desarrollo (FPD). Incluso con estas brechas en la cobertura, la institución requirió, por primera vez, una amplia participación ciudadana en sus proyectos sectoriales (es decir, educación, agua y energía) y realizó un seguimiento oficial de las actividades de participación como parte del monitoreo institucional y del proyecto.
Esta visión tomó forma como la Agenda de Participación Ciudadana (CE, por su sigla en inglés), con el Marco Estratégico de 2014 para la Integración de la Participación Ciudadana como fuente principal de orientación escrita. El seguimiento del compromiso requería que los FPI cumplieran puntos de referencia mensurables, incluida la incorporación de al menos un mecanismo para fomentar la retroalimentación de los beneficiarios del proyecto, cuyos resultados debían informarse durante la implementación. Este compromiso corporativo respaldado por el presidente fue crucial para que la agenda de la CE adquiriera un perfil más alto. Entre 2016 y 2023, más del 90 por ciento de los IPF incluyeron algún tipo de participación ciudadana, un aumento del 60 por ciento en 2014. Aunque hubo financiamiento asociado limitado para la implementación de CE y objetivos modestos, el requisito corporativo representó el primer enfoque formalizado del Banco con alcance a nivel institucional para involucrar a los ciudadanos desde el inicio hasta la finalización de un proyecto.
En 2018 el Banco presentó el Marco Ambiental y Social (MAS) como su principal instrumento de gestión del riesgo social. El MAS, al igual que las anteriores políticas de salvaguardia, solo se aplicaba al FPI, lo que significa que el FPD continuó con salvaguardias mínimas y separadas mucho más limitadas. En teoría, el MAS tenía la intención de pasar de una perspectiva de gestión de riesgos a una que persiguiera un compromiso más proactivo con las partes interesadas. Sin embargo, el marco solo enfatizaba el cumplimiento mínimo de los principios de no hacer daño, en lugar de los impactos positivos y capaces de empoderar a las comunidades. Las principales vías para lograr la participación, tal como se describe en el MAS, fueron las consultas (es decir, a través de los Planes de Participación de las Partes Interesadas ordenados) y la reparación por reclamos. Estos mecanismos no solo son particularmente débiles para promover la participación activa, sino que en el MAS existía un principio de proporcionalidad, que significa que si el riesgo social es limitado hay poca necesidad de participación. Esta no es una diferencia menor. Incluso con cierto grado de participación proactiva de las partes interesadas, el MAS se enfoca fundamentalmente en la gestión del riesgo y no en la participación de las partes interesadas.
Retroceso de la participación ciudadana: a pesar de la ‘evolución’, el Banco está retrocediendo
El presidente Kim dejó el Banco Mundial en 2019, llevándose consigo el liderazgo y la supervisión que lo acompañaban y que habían fortalecido la agenda de participación ciudadana. El enfoque en obtener CE en todos y cada uno de los ‘proyectos de inversión’ tuvo sus inconvenientes. Desde la perspectiva de los organismos de control de la sociedad civil, enmarcar la participación ciudadana en torno a los beneficiarios individuales, en lugar de agrupar a todos los pueblos afectados por el proyecto, amenazaba con atomizar el proceso y disminuir las oportunidades de acción colectiva. Un informe del Grupo de Evaluación Independiente (GEI) de 2018 constató que la incorporación de los compromisos de EC había aumentado su prominencia en toda la institución, lo que amplió su visibilidad en los proyectos. Sin embargo, también verificó que, entre muchas limitaciones, los indicadores rara vez rastreaban los resultados de la mayoría de los mecanismos de EC más allá del cumplimiento mínimo y que el ciclo de retroalimentación, que supuestamente había motivado la agenda, no se incorporaba ni se rastreaba. Otras evaluaciones externas, entre las que se incluye una de 2021 de esta autora, basada en las percepciones del personal del Banco, respaldó las conclusiones del GEI y agregó que los incentivos institucionales y la falta de financiamiento pueden haber motivado a algunos funcionarios operativos a cumplir solo con estándares mínimos en lugar de lograr el máximo impacto. En consonancia con lo anterior, la revisión embargada de 2023 de la CE del Banco Mundial (a la que ha tenido acceso esta autora) concluyó que, efectivamente, el Banco había logrado cumplir en gran medida los requisitos institucionales de la CE, pero que esos requisitos mínimos no representan un punto de referencia adecuado para una participación significativa de los ciudadanos y la sociedad civil.
La pérdida de la exigencia institucional de EC y el aparente retroceso de la agenda, a pesar del cabildeo y la innovación continuos de los activistas dentro y fuera del Banco, representan un retroceso importante por parte de la gerencia del Banco Mundial. Justo antes del cierre de esta edición, la administración del Banco respondió al rechazo de la sociedad civil (en una carta vista por este autor), diciendo que están «discutiendo formas» de reintroducir algún seguimiento de procesos/aportes de CE. Si la gerencia realmente cumple con esto sería un paso positivo, pero dista mucho de ser suficiente. La gerencia del Banco Mundial promociona el papel que puede desempeñar el MAS. Sin embargo, el MAS es fundamentalmente una herramienta de gestión de riesgos sociales. No hay precedentes de salvaguardias del Banco que persigan fines de empoderamiento, lo que significa que ofrece poco para fomentar la capacidad de acción de las personas para mejorar la pertinencia y los resultados de los proyectos. Si el MAS ha de ser la base para la siguiente fase de la CE en la historia del Banco, una vez más, las oportunidades de participación establecidas por las instituciones solo se presentan a través de los requisitos para cumplir con los estándares mínimos para la gestión de riesgos, es decir, mecanismos cuestionables de reparación de daños y consultas superficiales. Ir más allá de estos mínimos, una vez más, requerirá que el personal individual se oponga a los incentivos institucionales dominantes.
La conclusión es que, a pesar de los avances logrados a lo largo de 50 años, el Banco sigue estando muy lejos de lograr que los gobiernos se comprometan eficazmente con sus ciudadanos y la sociedad civil. Incluso los ‘éxitos’ de la última década, cuyo retroceso lamentamos aquí, fueron solo el comienzo de la institucionalización por parte del Banco del concepto de que las personas tienen voz y voto, ya sea en grandes proyectos de infraestructura o de atención médica rural.
La historia demuestra que el mayor poder para el cambio se logra con la aceptación y el apoyo continuo de los más altos niveles de liderazgo del Banco y la presión de los grandes donantes. Si bien esto no es algo que la sociedad civil pueda controlar, debemos denunciar el retroceso del Banco, una vez más, en esta importante agenda. Debemos asegurarnos de que los líderes del Banco rindan cuentas de sus decisiones en este momento, así como del historial de sube y baja de la institución en cuanto a, simplemente, garantizar que las personas participen de manera efectiva en los proyectos financiados por el Banco que afectan sus vidas.
Rachel Nadelman es profesora de investigación en el Accountability Research Center, en la School of International Service de la American University. Rachel es una académica que realiza investigaciones sobre el desarrollo internacional que ofrece oportunidades de colaboración y puede contribuir tanto a la erudición como al cabildeo. En la actualidad, Rachel se especializa en rendición de cuentas y participación ciudadana en el financiamiento internacional para el desarrollo, centrándose en el trabajo del Banco Mundial con el sector público.
