En los últimos años el Grupo Banco Mundial (GBM), el banco multilateral de desarrollo más importante del mundo, se ha embarcado en una gigantesca reforma. Reconociendo los daños continuos del cambio climático y otras crisis globales, la institución de 80 años de antigüedad amplió su mandato el año pasado para aliviar la pobreza y promover la prosperidad compartida ‘en un planeta habitable’. En la actualidad, el GBM está esbozando la forma en que determinará el éxito en el cumplimiento de esa misión. Sin embargo, a la sociedad civil y a otras partes interesadas les preocupa que al GBM le falte un elemento crucial para garantizar que pueda cumplir adecuadamente sus objetivos: la rendición de cuentas a las comunidades locales afectadas por su financiamiento.
A principios de este año el GBM dio a conocer su nuevo Cuadro de Mando Corporativo, que se ha presentado como la principal herramienta que utilizará el Banco para determinar si está cumpliendo efectivamente con su mandato. El Cuadro de Mando llega después de un esfuerzo masivo del GBM para establecer cómo “evolucionar“ para abordar mejor los desafíos mundiales. Una parte clave de esta evolución es movilizar el dinero más rápidamente. Con este énfasis en la velocidad, existen riesgos de que una debida diligencia más ajustada cause más impactos en los derechos humanos y daños ambientales. La evolución también empuja a una mayor movilización de capital privado, aunque ha habido graves impactos negativos provenientes de financiamiento del sector privado. Si bien es positivo que el Cuadro de Mando se centre en los resultados y no solo en los aportes, los 22 indicadores, que incluyen algunos muy cuestionables sobre la igualdad de género y la conectividad digital, no reflejan adecuadamente el impacto neto del financiamiento del GBM (véase el Observador de Otoño de 2024). Décadas de experiencia demuestran que, incluso con las mejores intenciones, los proyectos financiados por el Grupo Banco Mundial pueden causar daño. De hecho, el GBM ha recibido casi 600 reclamos a sus mecanismos independientes de rendición de cuentas durante los últimos 30 años sobre daños que incluyen desplazamientos, impactos en los medios de vida y abuso sexual (véase el Observador de Otoño de 2024 y el de Primavera de 2024).
Uno pensaría que el GBM incluiría en su Cuadro de Mando una medida para hacer un seguimiento de los impactos negativos de su financiamiento y, lo que es más importante, si estos impactos se han abordado y de qué manera. Pero esto falta en el Cuadro de Mando. ¿Por qué es importante la rendición de cuentas? Además de sus evidentes consecuencias para los derechos humanos, los daños no reparados pueden socavar el desarrollo sostenible. Pueden dejar a las mismas comunidades que se supone que se beneficiarán del desarrollo – que afirma estar ‘centrado en las personas’ según el nuevo enfoque del GBM – más pobres que antes de que comenzara el proyecto, y también pueden conducir a un aumento de los conflictos comunitarios.
La brecha de rendición de cuentas del Cuadro de Mando Corporativo es sintomática de un fracaso más amplio por parte del GBM a la hora de internalizar, integrar y aprender de la labor de sus mecanismos de rendición de cuentas.
Un historial de financiamiento irresponsable y daños continuos
En 1993 el brazo para el sector público del GBM – es decir, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), el brazo de préstamos no concesionales del GBM, y la Asociación Internacional de Fomento (AIF), el brazo de préstamos para países de ingreso bajo del GBM – creó el primer mecanismo independiente de rendición de cuentas (IAM, por su sigla en inglés), el Panel de inspección, para proporcionar a las comunidades afectadas por el proyecto un canal directo para plantear sus preocupaciones ambientales y sociales al Banco. La Corporación Financiera Internacional (CFI) y el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI), los brazos de inversión privada y de seguros políticos del GBM, respectivamente, crearon un mecanismo similar en 1999, el Defensor del Pueblo (CAO, por su sigla en inglés). Desde entonces, estos organismos, junto con el Servicio de Resolución de Disputas creado en 2021, han sido herramientas cruciales para abordar graves denuncias de daños. Los reclamos al IAM han llevado a la suspensión de proyectos perjudiciales, la prevención de nuevos daños del proyecto y el restablecimiento de los medios de subsistencia. Además, el Panel de Inspección y el CAO tienen funciones consultivas que han sacado a la luz lecciones para el GBM sobre temas que van desde el reasentamiento involuntario a la mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero (véase el Observador de Invierno de 2024).
La brecha en la rendición de cuentas del Cuadro de Mando Corporativo es sintomática de un fracaso más amplio por parte del GBM para incorporar, integrar y aprender plenamente de la labor de sus mecanismos de rendición de cuentas. También es una oportunidad perdida para abordar el fracaso institucional sistémico a la hora de garantizar que los daños identificados a través de los procesos de IAM se remedien plenamente. Una investigación preliminar basada en datos sobre reclamos cerrados de la Consola de Rendición de Cuentas muestra que hasta 2023, solo 41 de los 75 reclamos elegibles presentados ante el Panel de Inspección han dado lugar a compromisos de reparación, mientras que sólo 92 de 195 reclamos elegibles presentados ante el CAO han dado lugar a compromisos de reparación. Y muchos de los compromisos que se asumieron no se han cumplido. Esto significa que las comunidades son las más afectadas por la mala gestión del desarrollo.
Por ejemplo, en 2011, las comunidades pesqueras y agricultoras afectadas por la planta de carbón Tata Mundra Ultra Mega financiada por la CFI en India presentaron un reclamo ante el CAO sobre los impactos negativos en sus medios de vida pesqueros, su salud y el medio ambiente. En 2013 la investigación del CAO confirmó los fallos’ de la CFI en la debida diligencia y supervisión de la planta. A pesar del sólido informe del CAO, hasta el día de hoy, la CFI no ha logrado garantizar la reparación de este daño, lo que llevó a las comunidades a demandar a la CFI en Estados Unidos (véase el Observador de Verano de 2022 y el de Verano de 2014). Estas historias deben servir de base para el análisis del éxito de las actividades del GBM y deben tenerse en cuenta a medida que la institución adapta su enfoque hacia el desarrollo.
La sociedad civil ha empujado a la CFI para que cree un marco de reparación mediante el cual la institución se comprometa a garantizar que se remedie el daño causado por los proyectos de la CFI a las comunidades. Después de una revisión externa de su marco de rendición de cuentas en 2020, el directorio ejecutivo de la CFI encargó a la institución que desarrollara un marco de acción para reparaciones. La CFI publicó un borrador de este marco a principios de 2023. Sin embargo, este proyecto fue severamente criticado por reiterar muchas acciones que se supone que la CFI ya debe llevar a cabo y por no comprometer a la CFI a contribuir con recursos financieros para las reparaciones (véase el Observador de Invierno de 2023). Todavía no se ha publicado el marco definitivo de medidas de reparación, incluso mientras el GBM sigue adelante con su nuevo y ambicioso mandato.
La rendición de cuentas y la reparación son particularmente importantes para el nuevo mandato del GBM porque, a medida que la institución avanza hacia un mayor financiamiento climático, debe tener una apreciación concreta de los impactos que pueden tener estos proyectos. Incluso los proyectos verdes pueden causar daño, a pesar de la importancia de abordar la crisis climática. Este año varias comunidades ya han alertado sobre los proyectos de mitigación y adaptación climática del Banco, incluidos los impactos de los parques eólicos, las líneas de transmisión y los proyectos de gestión de inundaciones. También se han planteado dudas sobre el apoyo del Banco a la minería necesario para respaldar la transformación verde (véase el Observador de Otoño de 2024). A medida que el Grupo Banco Mundial se embarca en este mandato ampliado, es aún más importante asegurarse de que la forma en que aborda los daños se incluya en la forma en que mide el éxito.
Una propuesta preocupante para cambiar la rendición de cuentas
Resulta preocupante que, mientras el GBM hace caso omiso de la rendición de cuentas en su sistema de puntuación, el BIRF y la AIF proponen activamente un cambio radical en el acceso de las comunidades a su sistema de evaluación integrada de las empresas. A finales de octubre de 2024 el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo (BAD) publicaron un «Marco de plena confianza mutua«, en virtud del cual una de las dos instituciones actuaría como prestamista principal para determinados proyectos cofinanciados. Con este marco, las políticas y procedimientos del prestamista principal se aplicarían total y exclusivamente, y los reclamos se limitarían al IAM del prestamista principal. Este marco se deriva de las conversaciones mundiales, incluso en el G20, sobre cómo reducir las cargas para los clientes y facilitar mejor la cofinanciación entre los bancos multilaterales de desarrollo para hacer frente a los desafíos mundiales.
Sin embargo, no todas las salvaguardias, ni todos los mecanismos de rendición de cuentas, son iguales. Esta propuesta podría dar lugar a la aplicación de normas medioambientales y sociales más débiles en determinadas circunstancias, lo que podría provocar daños a las personas y al medio ambiente. Además, la limitación de la aplicabilidad del IAM es un cambio masivo en el mundo de la rendición de cuentas. Durante las tres décadas de existencia del IAM, en circunstancias en las que hay múltiples financistas involucrados y múltiples IAM disponibles, las comunidades han tenido la oportunidad de presentar una solicitud a una o más IAM de su elección. Las comunidades pueden optar por presentar una solicitud a un solo IAM porque confían más en ese IAM o porque quieren resaltar las deficiencias específicas de esa institución en particular que contribuyó al daño. O bien, es posible que deseen presentar una solicitud ante varios IAM para responsabilizar a cada BMD por su papel en el proyecto y presionar a cada institución para que utilice su influencia para facilitar la reparación. Los IAM han establecido prácticas de cooperación. Sin embargo, el marco propuesto amenaza con socavar el acceso de las comunidades a la justicia.
La limitación también supone que los mecanismos del Banco Mundial y del BAD son intercambiables. Este no es el caso. Cada mecanismo tiene sus propias fortalezas y deficiencias. El Panel de Inspección fue el primer IAM creado, pero carece de algunas de las herramientas de la mayoría de los mecanismos creados después de él. Por ejemplo, aunque el mecanismo del Panel se amplió significativamente en 2020, sigue careciendo de la función de supervisión independiente necesaria para garantizar que las medidas de reparación se apliquen plenamente. Por otro lado, la política del mecanismo de rendición de cuentas del BAD carece de un requisito para que la administración del BAD consulte con las comunidades sobre las medidas correctivas planificadas para abordar el incumplimiento. El marco propuesto pone en riesgo la calidad de los resultados que las comunidades habrían tenido si hubieran tenido la oportunidad de acceder a ambos mecanismos.
Fundamentalmente, el marco propuesto daría lugar a una brecha de rendición de cuentas en relación con el prestamista no principal, o de seguimiento. En las reuniones de las partes interesadas sobre el marco, el Banco Mundial y el BAD afirmaron que la responsabilidad recaería en el prestamista principal. Esto significa que si el BAD es el prestamista principal de un proyecto, el Banco Mundial no tendría ninguna responsabilidad por los millones de dólares que comprometió para el proyecto y los impactos derivados de su financiamiento. Esto va en contra del principio de la legislación internacional de que todas las entidades que contribuyen al daño tienen la obligación de contribuir a la reparación. Además, dificulta la medición del éxito del Banco en su nueva misión si está subcontratando la rendición de cuentas a otra institución.
El camino por delante
Ya que 2025 promete ser un punto de inflexión crucial en el enfoque mundial sobre el financiamiento de los BMD, es hora de que el GBM corrija el rumbo y garantice que la rendición de cuentas esté en el centro de sus nuevas ambiciones. El GBM debe hacer lo siguiente:
Revisar el Cuadro de Mando para incluir un indicador de rendición de cuentas: el GBM llama al cuadro de mando un ‘documento vivo’ (véase el Observador de Otoño de 2024). Por lo tanto, el GBM debería revisar el sistema de puntuación para incorporar un indicador de rendición de cuentas que tuviera en cuenta los reclamos presentados ante el IAM de la institución, los mecanismos de reclamo institucionales y los mecanismos de reclamo a nivel de proyecto, y que además recogiera la forma en que se han abordado estos reclamos y estas preocupaciones. El simple hecho de tener reclamos no es necesariamente una medida de fracaso: incluso con la mejor diligencia debida, pueden surgir problemas. El éxito está determinado por si los reclamos se abordan de manera efectiva y se repara el daño. Además, este enfoque de incorporar métricas para abordar los reclamos va en línea con la práctica emergente sobre medición y gestión de impactos informados por la comunidad. Si el GBM desea tener un panorama completo de su impacto – y evitar el lavado verde – debe revisar urgentemente el Cuadro de Mando. Al agregar este indicador, el GBM debería consultar a sus IAM sobre la evolución del indicador. Es preocupante que haya informes de que los IAM de la institución ni siquiera fueron consultados durante la redacción del Cuadro de Mando.
Finalizar un marco sólido de medidas de reparación: décadas de experiencia han demostrado que contar con IAM fuertes no es suficiente. También debe haber un fuerte compromiso institucional con la reparación. Debe revisarse y publicarse lo antes posible el marco de acción para la reparación de la CFI, aún pendiente, para incorporar un compromiso significativo de la CFI de contribuir a la reparación. Esto ayudará a guiar a la institución para garantizar que pueda reparar con éxito los daños antes de que socaven el desarrollo sostenible. Del mismo modo, el área del sector público del GBM debería iniciar conversaciones – en consulta con la sociedad civil y las comunidades afectadas por los proyectos – sobre el desarrollo de un marco de medidas de reparación.
Revisar el marco de confianza mutua total propuesto: el Banco y el BAD deberían revisar el Marco de Plena Confianza Mutua propuesto para garantizar que las comunidades tengan acceso a los IAM de ambas instituciones y que cada institución desempeñe un papel constructivo en la facilitación de la reparación.
Si no se adoptan estas medidas clave, se corre el riesgo de que el GBM socave su propia misión declarada y cause daños a las personas y al planeta. Estas acciones también son cruciales a medida que la CFI se embarca en un proceso de reforma de las Normas de Desempeño, que describen los requisitos ambientales y sociales que deben cumplir los proyectos, en 2025. La revisión debería incluir un examen a fondo de los casos en que las Normas de Desempeño no se aplicaron adecuadamente, y el GBM puede adelantarse a esa revisión incorporando mejor la rendición de cuentas en su medición del impacto.
Stephanie Amoako es la directora de políticas de Accountability Counsel, una organización no gubernamental que apoya a las comunidades para que utilicen mecanismos independientes de rendición de cuentas y se dedica a la investigación y la promoción de políticas para fortalecer el panorama de la rendición de cuentas. Es licenciada por la Facultad de Derecho de Columbia, la Escuela de Asuntos Internacionales y Públicos de Columbia, la Universidad de Ámsterdam y la Universidad de Duke. Tiene una amplia experiencia en derechos humanos en todo el mundo, incluyendo a Brasil y las Maldivas.
