¿Será el Banco Mundial un socio para una transición energética justa en los países en desarrollo?
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Resumen de artículo
En los últimos cinco años, el Banco Mundial se ha convertido en el principal prestamista de desarrollo para la generación de energía, asumiendo un papel tradicionalmente ocupado por China. El Banco ha anunciado una posible nueva era de préstamos para infraestructura, particularmente en energía renovable, mientras que China ha estado reduciendo sus préstamos. Sin embargo, el hecho de que el Banco Mundial pueda asumir plenamente su papel de socio para las transiciones energéticas justas dependerá de su capacidad para integrar las necesidades institucionales de los países prestatarios de tres maneras: la supervisión ambiental y social de los proyectos de energía renovable, evitar una nueva maldición de los recursos minerales vinculada a las transiciones energéticas y aliviar la deuda durante las crisis financieras.
¿Quién financia las energías renovables en los países en desarrollo?
Muchos observadores han esperado que China esté en el centro del financiamiento mundial para la transición energética en los países en desarrollo, dado el surgimiento del empuje de las políticas de la “Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI, por su sigla en inglés)”. Por su parte, el Banco Mundial se ha apoyado más en el “enfoque en cascada“ de dirigir el financiamiento de infraestructuras mediante la facilitación y movilización de financiamiento privado en la medida de lo posible (véase el Briefing, Civil Society calls for rethink of World Bank’s ‘evolution roadmap’).
Sin embargo, desde su punto álgido en 2016, el financiamiento chino para el desarrollo ha caído significativamente, incluso en sus áreas tradicionalmente fuertes, como la generación de energía. En su lugar, el apoyo chino a la generación de energía extranjera se ha desplazado hacia la inversión extranjera directa, que favorece intrínsecamente a los países de ingreso alto. La BRI Verde sigue ganando fuerza como marco político en China, con nuevas directrices y taxonomías gubernamentales que emergen cada año, pero el financiamiento chino de las energías renovables en el extranjero ha tomado la forma de inversión de empresas privadas chinas. Sin embargo, los países de ingreso bajo tienen dificultades para atraer inversión extranjera directa (IED); a partir de 2023, el 94% de la inversión de capital chino en el extranjero se realizó en países de ingreso alto.
Entonces, ¿a dónde pueden recurrir los países de ingreso bajo y medio para financiar sus transiciones energéticas sin pagar las exorbitantes tasas de interés del mercado de bonos? Sorprendentemente, el Banco Mundial está de regreso. Para ser claros, la cartera actual de energía renovable del Banco Mundial sigue siendo minúscula en comparación con el billón de dólares al año en financiamiento climático externo necesario para evitar lo peor de la crisis climática, según el Grupo de Expertos Independientes de Alto Nivel sobre Financiamiento Climático (IHLEG, por su sigla en inglés). Sin embargo, el giro del Banco hacia la energía ha comenzado y es probable que se acelere en los próximos años gracias a su reciente adopción de una misión que incluye trabajar por un “planeta habitable”, su reciente decisión de poner fin a la prohibición de la energía nuclear y la posibilidad de una reactivación de los préstamos a los proyectos de exploración y producción de gas natural.
Como resultado, si bien los préstamos chinos para energía eclipsaron a los del Banco Mundial hace una década, desde 2019, sucede lo contrario. Según nuevos datos de la Universidad de Boston, el Banco Mundial ha comprometido más de USD 7.000 millones en energía renovable (solar, eólica y geotérmica) y más de USD 2.000 millones en energía hidroeléctrica, en comparación con los USD 1.000 millones de las instituciones financieras de desarrollo (IFD) chinas en ambos sectores combinados. Estos niveles representan una pequeña fracción del financiamiento climático internacional necesario para evitar la catástrofe climática, pero no por ello dejan de ser cruciales. En su última evaluación, el IHLEG concluye que el financiamiento climático público es “insuficiente” en general, pero señala que los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) representan la única fuente importante de financiamiento climático que muestra una “tendencia al alza”. El hecho de que los países en desarrollo tengan tan pocas opciones para financiar su propia transición, aparte de recurrir al mercado de bonos, hace que sea aún más urgente que las IFD dirijan su limitada asistencia lo mejor posible.
El giro del Banco Mundial hacia las energías renovables: ¿lo mejor de ambos mundos o una carrera a la baja?
A pesar de que los préstamos directos de China para energía han disminuido, sus ventajas en energía renovable aún pueden aprovecharse para la transición energética en el Sur Global cuando esas empresas compitan y ganen licitaciones para proyectos financiados por el Banco Mundial. Datos recopilados recientemente por el Center for Global Development (CGD) muestran que, durante la última década, aproximadamente un tercio de los contratos del Banco Mundial por valor asociado con la energía renovable y la generación de energía hidroeléctrica fueron a parar a contratistas chinos.
Este acuerdo aporta importantes beneficios potenciales, ya que combina las ventajas tecnológicas y de costos chinas con el marco ambiental y social (MAS) y el marco de adquisiciones del Banco Mundial. El MAS dista mucho de ser perfecto, pero aun así ha ayudado a que los proyectos del Banco Mundial tengan perfiles de riesgo ambiental y socialsignificativamente más bajos que los proyectos chinos de financiamiento del desarrollo. En 2022 China publicó las Directrices de Financiamiento Verde para que los bancos desarrollen los procesos de gestión de riesgos ambientales y sociales que se encuentran en el MAS, incluidos procesos de consulta comunitaria y mecanismos de reclamo, pero a mediados de 2025 aún no se han publicado indicadores clave de rendimiento para hacer un seguimiento del progreso de los bancos en el desarrollo de estas prácticas. Hasta que se establezcan estos componentes, sigue habiendo ventajas en la combinación de las finanzas del Banco Mundial y los conocimientos técnicos de los contratistas chinos. Por otra parte, las recientes investigaciones del CGD muestran que el uso de contratistas chinos no afecta significativamente los resultados de los proyectos del Banco Mundial. Por último, la calificación crediticia AAA del Banco Mundial le permite prestar a tasas de interés más bajas que las de las IFD de China, lo que reduce el riesgo de la deuda soberana para los prestatarios.
Sin embargo, es un hecho inevitable de la historia del Banco Mundial que las devastadoras consecuencias ambientales y sociales de los grandes proyectos hidroeléctricos – siendo el más notorio el proyecto de la represa de Narmada en Gujarat, India – fueron una de las principales razones para el desarrollo de las prácticas de gestión de riesgos ambientales y sociales (ESRM, por su sigla en inglés) del Banco Mundial en primer lugar (véase el Observador de Otoño de 2017). La perspectiva de que el Banco Mundial vuelva a su énfasis histórico en la energía hidroeléctrica puede suscitar razonablemente preocupaciones sobre si el MAS, en su forma actual, es lo suficientemente sólido como para aprender las lecciones de los cuentos con moraleja del pasado (véase el Observador de Verano de 2025).
De hecho, el momento de este giro en el contexto de la competencia con las IFD chinas puede ejercer una presión a la baja sobre los estándares existentes. Una de las principales razones por las que los gobiernos prestatarios buscan financiamiento de infraestructuras a través de las IFD chinas en lugar de acudir al Banco Mundial es la facilidad institucional de confiar en su propia supervisión ambiental y social, en lugar de hacer frente al “factor de molestia“ del MAS del Banco Mundial. Pero dada la velocidad y la competencia del giro de las IFD hacia un sector intensivo en tierra como la generación de energía renovable, el potencial de una “carrera a la baja“ en la gobernanza ambiental y social es un riesgo que debe tomarse en serio.
Más allá de los paneles solares y los molinos de viento: transiciones justas para los países mineros
Tal como ha observado el propio Banco Mundial, la transición energética mundial requerirá un nuevo auge extractivo, en particular de los minerales recientemente industrializados como el litio, el cromo y el níquel, que se encuentran predominantemente en América Latina, África y los países en desarrollo de Asia, respectivamente. Una transición energética justa debe hacer frente a la perspectiva de reforzar la “maldición de recursos“ que ha atrapado países en desarrollo en ciclos de auge y caída plagados de alta desigualdad y estancamiento económico durante generaciones. De hecho, ayudar a los países a salir de la maldición de los recursos es uno de los principales propósitos para la existencia del financiamiento para el desarrollo. Sin embargo, el Banco Mundial ha roto con la política industrial en los países en desarrollo y ha comenzado recientemente a considerar su posible relevancia para las industrias de energías renovables. Para que los países en desarrollo permanezcan atados a sus sectores tradicionales de especialización – especialmente la producción de minerales en este caso – el Banco Mundial tiene un mandato que abarca la elaboración de estrategias con los países en desarrollo para posibles trayectorias hacia el desarrollo sostenible y la diversificación dentro de esos sectores, en particular frente al resurgimiento de los mercados de productos minerales.
El Banco Mundial aborda este papel sobre todo a través de los Informes sobre el clima y el desarrollo del país (CCDR), que son colaboraciones entre el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, los gobiernos nacionales, expertos académicos y la sociedad civil. Estos trazan vías para que los países se comprometan con las tendencias económicas internacionales asociadas con la transición energética mundial de una manera que priorice sus objetivos de desarrollo económico. Desafortunadamente, la mayoría de los CCDR no desarrollan estrategias para que los países mineros garanticen que cualquier nuevo auge de la extracción se lleve a cabo de manera sostenible o inclusiva. Una investigación reciente de la Universidad de Boston muestra que de los 54 CCDR examinados, 22 de los cuales señalaron los beneficios económicos potenciales del desarrollo minero de transición, sólo nueve incluyeron estrategias viables para la gobernanza ambiental y social de las explotaciones mineras. La misma investigación muestra que los préstamos del Banco Mundial para políticas del sector minero, concebidos para apoyar la capacitación institucional de los ministerios ambientales y sociales que supervisan las condiciones mineras, aún no se han generalizado entre los países exportadores de minerales en transición. En otras palabras, si bien el Banco Mundial ha asumido su papel de socio para la transición energética de los sectores energéticos de los países en desarrollo, aún no ha asumido plenamente su papel de socio para sus sectores mineros.
La justicia de la deuda como justicia climática
Dado que la transición energética traerá, necesariamente, un regreso a la prominencia de los mercados de minerales, sin duda acentuará los ciclos de auge y caída económica para los productores de materias primas que conducen a crisis de deuda recurrentes. Tal como ya se ha mencionado, los préstamos del Banco Mundial suelen tener tipos de interés más bajos que los préstamos de las IFD chinas, lo que se traduce en una menor carga de la deuda de los países prestatarios. Además, ni China ni el Banco Mundial han condonado demasiado la deuda desde el estallido de la pandemia de Covid-19 en 2020 – los Acreedores del Club de París se atribuyeron, con razón, el mérito de brindar la mayor parte de este apoyo. Sin embargo, China al menos proporcionó una reprogramación significativa de los pagos de la deuda, mientras que el Banco Mundial no lo hizo.
Por su parte, el Banco Mundial, reconociendo la necesidad de un mayor alivio de la deuda en general, se ha centrado en proporcionar “flujos netos positivos“ durante la actual crisis de deuda, continuando con la liberación de fondos en lugar de reestructurar los compromisos existentes. Sin embargo, un creciente consenso entre los acreedores mundiales ha pedido un papel más proactivo. El G20 ha hecho un llamamiento explícito a los acreedores multilaterales “para que desarrollen opciones (…) para hacer frente a las vulnerabilidades de la deuda, como el ajuste interno, los flujos financieros netos positivos y el alivio de la deuda”. Al basarse en el enfoque de los “flujos netos positivos”, se corre el riesgo de que el Banco Mundial apuntale a otros acreedores, como los tenedores de bonos, que pueden ser reembolsados con estos nuevos fondos del Banco Mundial, lo que significa una mejora muy menor para los propios países prestatarios. Para que el alivio de la deuda tenga sentido, debe incorporar a todos los acreedores, incluidos los tenedores de bonos, los acreedores bilaterales y los acreedores multilaterales, como el Banco Mundial.
5 Recomendaciones: políticas para una transición justa
El hecho de que el Banco Mundial pueda desarrollar su potencial como socio para una transición energética justa en los países en desarrollo puede depender de tres grandes áreas de política: el fortalecimiento del MAS, su papel en el asesoramiento y el apoyo a los países mineros y su participación en el alivio de la deuda en tiempos de turbulencias financieras. Cada una de estas áreas requerirá una participación significativa de los países prestatarios, los investigadores académicos y los actores de la sociedad civil.
En 2024 el Banco Mundial comenzó un proceso para “racionalizar y fortalecer” la aplicación del MAS mediante la evaluación de las normas medioambientales y sociales de los países prestatarios y una mayor dependencia de ellas en la medida de lo posible. Tal movimiento podría abordar el “factor de molestia” mencionado anteriormente, pero puede aportar sus propios escollos. En 2017, al examinar una serie de proyectos de infraestructura financiados por IFD en la región social y ambientalmente sensible de la Amazonía Andina, mis coautores y yo constatamos que tanto las normas de los gobiernos nacionales como los procesos de gestión de riesgos económicos y financieros de las IFD son cruciales. Cuando uno está ausente, el rendimiento de los proyectos suele verse afectado, ya que los gobiernos tienen fuertes incentivos para eludir sus propios estándares para acelerar proyectos destacados, y pueden hacerlo cuando las IFD externas no verifican el cumplimiento de forma independiente. El éxito del nuevo enfoque del MAS dependerá de si el Banco Mundial sigue trabajando activamente con sus homólogos del país anfitrión o les deja a ellos la supervisión. La sociedad civil tendrá que desempeñar un papel activo para garantizar que suceda lo primero.
En segundo lugar, independientemente de quién financie la expansión de las energías renovables, la demanda de los recursos minerales de los países en desarrollo se expandirá, lo que ejercerá presión sobre los ministerios de supervisión y aumentará el riesgo de ciclos de auge y caída arraigados. En la actualidad, la mayoría de los CCDR del Banco Mundial no tienen en cuenta la gestión de estos riesgos, y los préstamos de políticas del Banco Mundial para prácticas mineras sostenibles e inclusivas omiten en general a los países productores de minerales en transición. Para que el Banco Mundial cumpla su mandato como asociado para el desarrollo, deberá comenzar a centrar el objetivo de un desarrollo sostenible e inclusivo para los países mineros y ampliar el apoyo a las políticas mineras para incluir a los productores de minerales en transición. El actual proceso de “evolución” del Banco Mundial permite ampliar los préstamos concesionales más allá de los países de ingreso bajo, lo que puede habilitar que el Banco Mundial participe de manera constructiva en este sentido.
Por último, el Banco Mundial tendrá que lidiar con el hecho de que el ascenso de los sectores mineros de transición aumentará la probabilidad de futuras crisis de deuda para los países productores, sobre la base de la volatilidad de los precios mundiales de los productos básicos. El Banco Mundial no necesita poner en peligro su calificación crediticia AAA para participar de manera significativa en los próximos ciclos de alivio de la deuda. Después de todo, las tasas de interés del Banco Mundial son comparativamente bajas para empezar, por lo que el Banco Mundial debería obtener algún crédito por esta concesionalidad cuando llegue el momento de asumir los costos de las crisis de deuda. Los activistas pueden considerar presionar para que se use la “comparabilidad justa de tratamiento“, lo que llevaría al Banco Mundial y a otros acreedores multilaterales a la mesa de negociaciones en condiciones más favorables que los tenedores de bonos con altos intereses.
