Minerales críticos y el nuevo dilema del desarrollo: Lo que la nueva estrategia del Banco Mundial debe hacer bien
•
Resumen de artículo
Para tener éxito, la nueva estrategia del Banco Mundial en materia de minerales debe afrontar una realidad mucho más compleja que la que sugiere el enfoque de desarrollo beneficioso para todos y transiciones limpias. Los minerales críticos se encuentran ahora en la intersección de la rivalidad geopolítica, las ambiciones industriales nacionales y la intensificación de los conflictos locales por la tierra, el agua y el daño ambiental. Para ir más allá de la atracción de inversión extranjera directa y las débiles políticas de contenido local, y avanzar hacia una diversificación impulsada por la innovación, es necesario reconocer la centralidad de las políticas de innovación, la economía política de los países dependientes de los minerales, sus tensiones internas y la creciente crisis de legitimidad que rodea la extracción en los territorios productores. La rendición de cuentas, la participación ciudadana y el fortalecimiento institucional no son principios abstractos, sino condiciones concretas para abordar estos desafíos.
La postura del Banco Mundial sobre los minerales críticos – moldeada por Minerals for Climate Action, su trabajo de Apoyo Programático Global de Extractivas, y las herramientas relacionadas – ha dependido de una combinación conocida de ambiciones de desarrollo, reformas de gobernanza y objetivos de sostenibilidad. Al enmarcar los minerales críticos como facilitadores estratégicos de la transición a una economía baja en carbono, este enfoque los posiciona como una oportunidad para la transformación a largo plazo, lo que sugiere que, bajo condiciones institucionales apropiadas, el aumento de la producción mineral puede apoyar la diversificación en los países productores mientras contribuye al bien público mundial de reducir las emisiones de carbono. A medida que el Banco se prepara para publicar su primera estrategia dedicada a los minerales y la minería, cada una de estas áreas merece un nuevo examen cuidadoso. La experiencia pasada en economías ricas en recursos, y el contexto actual que cambia rápidamente, demuestran la necesidad de una mirada más profunda a lo que ha funcionado y lo que no. A continuación, se examinan las cuatro áreas principales que requieren revisión.
Enfoque en el desarrollo y geopolítica: avanzar más allá de la extracción
El renovado énfasis en ayudar a los países productores a pasar de la extracción a cadenas de minerales más diversificadas y de valor añadido es bienvenido, pero no es nuevo. Décadas de investigación, desde los debates sobre la maldición de los recursos hasta el trabajo sobre sistemas de innovación, demuestran que los recursos naturales pueden impulsar la diversificación. La evidencia de economías de ingreso medio como Argentina, Brasil, Chile y Sudáfrica confirma que, cuando se aprovechan las capacidades manufactureras y tecnológicas existentes, los sectores de recursos, desde la minería hasta las energías renovables, pueden conducir a la diversificación. Sin embargo, el éxito sigue siendo la excepción y no la regla (véase el Dispatch Springs 2023).
Se destacan dos lecciones
En primer lugar, “añadir valor” no debe equipararse a la producción de bienes finales, como las baterías. El procesamiento y el refinado son importantes, pero las oportunidades más realistas y transformadoras radican en el desarrollo de sofisticados ecosistemas de proveedores en torno a la extracción y el procesamiento. Estos espacios de proveedores – logística, pruebas arbitrarias, servicios de perforación y geotécnicos, soluciones hidrológicas y ambientales, automatización y monitoreo digital – ofrecen múltiples puntos de entrada. Pueden basarse en las capacidades nacionales existentes y, más tarde, servir a otras industrias y mercados de exportación, lo que reduce la dependencia del propio recurso.
En segundo lugar, la diversificación debe ser intensiva en conocimiento. Se obtienen beneficios sostenibles cuando las economías se expanden a servicios y productos especializados, impulsados por el conocimiento y arraigados en la solución local de problemas. Los recursos naturales operan bajo condiciones muy específicas, y las empresas que diseñan soluciones adaptadas – como ingeniería adaptada al clima o servicios de extracción a gran altitud – a menudo obtienen una ventaja duradera. La innovación impulsada localmente, centrada en desafíos específicos del sitio y apoyada por una reglamentación ambiental inteligente, puede convertirse en el motor de una diversificación duradera (véase el Observador de Otoño de 2023).
Políticas: lo que funciona y lo que no
La experiencia en todas las regiones muestra que convertir la riqueza mineral en transformación estructural y diversificación – y no en una dependencia renovada – requiere una combinación de políticas que van más allá de la promoción genérica de inversiones y de la agenda de “buenas instituciones” tradicionalmente destacada por el Banco. Sin esto, los países seguirán “exportando materias primas e importando productos manufacturados”, permanecerán expuestos a las fluctuaciones de precios y a las tensiones sociales y conservarán solo una capacidad limitada para capturar valor a lo largo de la cadena (véase el Observador de Otoño de 2023).
En el contexto geopolítico actual, marcado por las preocupaciones por la seguridad del suministro, las prohibiciones de exportación han vuelto a cobrar importancia. El éxito parcial de Indonesia al utilizarlas para atraer inversiones en refinación de níquel y baterías ha inspirado la imitación. Sin embargo, son solo una herramienta y, no necesariamente, la más efectiva para la mayoría de los países de ingreso bajo y medio. La experiencia de Bolivia ofrece un contra argumento: a pesar de los ambiciosos esfuerzos por capturar más valor del litio mediante normas restrictivas de exportación y asociación, los resultados han sido insuficientes. Tales estrategias exigen una base de capacidad tecnológica e institucional, una planificación industrial coherente y asociaciones creíbles con empresas capaces de transferir tecnología y habilidades. Las restricciones a la exportación sin planes claros, que especifiquen qué actividades se desarrollarán, cómo se financiarán y cómo se crearán las capacidades, tienen pocas posibilidades de funcionar.
Las políticas de contenido local (es decir, requisitos para comprar una cierta cantidad de bienes, servicios o mano de obra locales) también son un arma de doble filo. Son políticamente atractivas y fáciles de supervisar, pero a menudo generan un aprendizaje o vínculos limitados. Las cuotas se cumplen frecuentemente mediante compras de baja complejidad, cáterin, transporte, logística básica, ofreciendo un margen limitado para la mejora. Cuando se utilicen, las normas de contenido local deben vincularse explícitamente a objetivos de capacitación, mejora tecnológica y métricas de desempeño cuantificables para las empresas y los organismos públicos. En los sistemas federales, es vital la coordinación entre las autoridades nacionales y subnacionales para evitar la fragmentación y la competencia por los beneficios.
El camino más prometedor radica en vincular la diversificación con la innovación y el desarrollo productivo. Esto significa tratar los desafíos operativos y ambientales locales – extracción a gran altitud, escasez de agua, normas ambientales más estrictas – como oportunidades para la innovación que conectan a empresas, universidades y operadores. También requiere ver la regulación ambiental bien elaborada como un activo que incentiva a las empresas líderes a involucrar a los actores nacionales. La diversificación debe proceder por niveles, comenzando en segmentos con menor complejidad y avanzando hacia bienes y servicios más sofisticados, mientras se alinea la demanda minera con las fortalezas y capacidades preexistentes.
Finalmente, las capacidades complementarias son importantes. Los debates en materia de políticas a menudo se centran estrictamente en la producción y la transferencia de tecnología, pasando por alto las capacidades regulatorias, de negociación, financieras y organizacionales que dan forma a la capacidad de las empresas para explotar nuevas oportunidades, tal como demostraremos
National stakes
En el ámbito nacional, la política de diversificación está determinada por las debilidades institucionales, las tensiones y las disyuntivas. La capacidad de implementación a menudo es escasa y está dispersa, y cuando el espacio fiscal es ajustado, atraer inversión tiende a primar sobre la tarea más lenta y políticamente exigente de desarrollar capacidades locales, especialmente cuando esto requiere imponer condiciones a los inversores. En este contexto, el impulso de la inversión extranjera, frecuentemente alentado por el Banco Mundial, puede socavar la priorización y coordinación necesarias para una mejora a largo plazo. Las presiones de la economía política que favorecen las entradas de capital y la liberalización sobre la capacitación podrían verse reforzadas por el enfoque del Banco en la movilización de inversión privada, a menos que estas disyuntivas se hagan explícitas (véase el Observador de Verano de 2025).
Experiencias contrastantes como el Régimen de Incentivos para Grandes Inversiones (RIGI) de Argentina – un régimen de inversión que ofrece garantías de estabilidad fiscal, cambiaria y regulatoria a grandes inversores – y las prohibiciones de exportación de níquel de Indonesia – que intentan obligar al procesamiento interno mediante restricciones comerciales – ilustran cómo los países se ven arrastrados en direcciones opuestas, cada una con sus propias limitaciones y riesgos. Estos casos resaltan cuán inestable sigue siendo el equilibrio entre atraer inversión y fortalecer las capacidades internas. A medida que el Banco amplía su apoyo a los proyectos mineros “responsables” para hacerlos financiables y escalables, será vital abordar estas tensiones abiertamente y gestionarlas a través de la coordinación institucional y el aprendizaje iterativo, si su nueva estrategia minera quiere poner los objetivos de diversificación en práctica en lugar de dejarlos en retórica.
Intereses mundiales
Un desafío cada vez más urgente, a menudo ausente en los debates sobre el valor añadido, es la geopolítica. Siempre han existido barreras de entrada a los segmentos de alto valor: los estudios de la cadena de valor demostraron hace tiempo que las empresas mantienen las actividades de alto valor dentro de sus fronteras o en un círculo reducido de socios establecidos. Sin embargo, hoy en día, estas barreras se están endureciendo. El aumento de las tensiones geopolíticas y las nuevas estrategias industriales están reconfigurando el comercio de minerales críticos. Las políticas de producción y abastecimiento aliado (friend-shoring), producción nacional (onshoring) y los acuerdos bilaterales estrictamente controlados guían cada vez más las decisiones de inversión y suministro. Muchas economías avanzadas buscan ahora internalizar o controlar estrictamente las etapas más sofisticadas de la producción, el refinamiento, la fabricación de componentes y el desarrollo tecnológico. Este impulso hacia la autonomía estratégica intensificará la competencia entre los países proveedores y amenaza con dejar rezagados a aquellos que no puedan asegurar asociaciones privilegiadas.
Por lo tanto, entrar en las cadenas de valor depende cada vez menos de la competitividad y más del control y la seguridad. Si esta tendencia continúa, las oportunidades para una diversificación inclusiva y sostenible en el Sur Global se reducirán aún más. La única respuesta viable es una cooperación Sur-Sur más sólida, que combine capacidades mancomunadas, estándares armonizados y un fortalecimiento de la negociación colectiva en la gobernanza emergente de minerales críticos. El Banco Mundial podría apoyar más activamente dicha cooperación entre los países del Sur, no solo a través del diálogo en materia de políticas, sino también reforzando iniciativas como la Alianza Africana de Minerales Verdes, una posible Alianza Latinoamericana del Litio y los Salares, y los esfuerzos regionales para coordinar estándares y estrategias de negociación. Estos esfuerzos, aunque todavía frágiles, representan pasos concretos con vistas a la capacitación colectiva y la resiliencia en un orden mundial que se fragmenta rápidamente.
Gobernanza y capacidad institucional: del conflicto a la legitimidad
La segunda área se alinea con el enfoque tradicional del Banco Mundial en el fortalecimiento institucional y la mejora de la gobernanza, leyes más sólidas, regulación, transparencia y participación ciudadana, aplicados a los minerales críticos. Esto sigue siendo esencial, aunque debe enfrentar desafíos de larga data específicos de la gobernanza de recursos. Las investigaciones sobre la “maldición de los recursos” muestran que, más allá de los choques macroeconómicos habituales (volatilidad de precios, desequilibrios externos, enfermedad holandesa), los efectos más corrosivos son políticos. Las grandes rentas debilitan la rendición de cuentas al reducir la dependencia de la tributación, fomentan la búsqueda de rentas y la captura de élites y, donde las instituciones son frágiles, permiten una mala gestión de los ingresos que afianza el poder y perpetúa ciclos de corrupción, polarización y, muy a menudo, violencia. Los auges de recursos suelen provocar conflictos con graves costos humanos, económicos e institucionales, perturbación de los mercados laborales, fuga de inversiones y debilitamiento de la capacidad estatal.
Durante las últimas dos décadas, los regímenes de debida diligencia sobre “minerales de conflicto” (por ejemplo, Dodd=Frank §1502 y regulaciones de la UE) han buscado mitigar estos riesgos interrumpiendo el vínculo entre la extracción de minerales y la violencia armada. Si bien estas medidas han ayudado a frenar el financiamiento a grupos armados en algunas cadenas de suministro estaño, tantalio, tungsteno y oro (3TG, por su sigla en inglés), sus efectos más amplios han sido mixtos. En muchos contextos, han contribuido a embargos, a una mayor informalidad y a pérdidas significativas de ingresos para los mineros artesanales, mientras que han dejado prácticamente intactas las tensiones socioambientales más profundas que ahora impulsan el conflicto y la resistencia social en torno a la minería. Estas tensiones no resueltas han alimentado, a su vez, lo que puede describirse como una crisis de legitimidad más amplia en el sector minero.
Lo que es diferente hoy – y lo que la nueva estrategia del Banco debe abordar de lleno – es que la resistencia a la minería ya no se limita a regiones específicas, Estados frágiles o países de ingreso bajo. En múltiples territorios, la expansión minera se está desarrollando en medio de la degradación ambiental, la competencia por el agua, las disputas sobre el uso de la tierra y la percepción de que los beneficios se acumulan en otros lugares. Esto está alimentando una respuesta generalizada y cada vez más organizada, incluso en países con instituciones relativamente sólidas. Por lo tanto, esto no es simplemente un riesgo que “gestionar”; plantea preguntas más fundamentales sobre la legitimidad de la propia extracción.
Por lo tanto, la estrategia del Banco debe tratar la legitimidad como un resultado de gobernanza central, integrando la participación temprana, continua y con capacidad de decisión, junto con una sólida rendición de cuentas, a lo largo de todo el ciclo de proyectos y políticas. Esto beneficiará tanto a los países productores como a los consumidores de minerales.
De las investigaciones recientes en América Latina, África y Asia se desprenden dos lecciones. Primero, la legitimidad es institucional, no comunicacional: la resistencia se deriva de la exclusión y la desconfianza en la forma en que se rige la extracción. Segundo, la legitimidad requiere experimentación y aprendizaje compartido. La participación se vuelve transformadora cuando da forma conjunta a las tecnologías, las ubicaciones y los modelos operativos. El Banco debe apoyar “laboratorios de transformación” locales donde las comunidades, los gobiernos y las empresas prueben soluciones conjuntamente. Estos pueden convertir la resistencia en cooperación y generar vías escalables hacia prácticas mineras más limpias y justas.
En resumen, construir gobernanza y capacitar significa no solo mejorar la regulación y la transparencia, sino crear condiciones institucionales para una extracción legítima, negociada y verdaderamente sostenible.
Sostenibilidad: de los objetivos mundiales al control local
El Banco Mundial, al igual que otras instituciones mundiales, prioriza objetivos de sostenibilidad a nivel de sistema: la descarbonización de la minería y el procesamiento, la construcción de operaciones resilientes al clima y la reducción de las huellas materiales a través del reciclaje y la circularidad. Estos son esenciales, sin embargo, en la minería chocan con tercas realidades locales. La extracción compite con la agricultura por el uso del agua, degrada los ríos y los suelos, y deja pasivos a largo plazo, como relaves y residuos peligrosos. También conlleva importantes riesgos laborales y de salud pública, desde el cianuro en la lixiviación hasta las presas de relaves y las voladuras subterráneas. Cuando ocurren fallos (por ejemplo, Brumadinho en Brasil y derrames de cianuro en San Juan, Argentina), el daño es letal y duradero para los trabajadores, las comunidades y los ecosistemas. Por lo tanto, la nueva estrategia del Banco debe situar en el centro los desafíos ambientales locales relacionados con los minerales críticos, no solo los globales.
Políticas
El enfoque dominante ha ampliado las “tecnologías blandas” de apoyo al mercado: certificación, normas voluntarias y herramientas de transparencia, por ejemplo, la Initiative for Responsible Mining Assurance (IRMA) y la Responsible Mining Initiative (RMI), lo que permite a los compradores e inversores recompensar a quienes tienen un mejor desempeño. Los requisitos paralelos de diligencia debida en los mercados de consumo tienen como objetivo atraer a las empresas hacia mejores prácticas a lo largo de las cadenas de suministro. Estas medidas establecen expectativas, pero rara vez cambian el comportamiento en un sector altamente concentrado y de empresa a empresa con limitada presión del consumidor. Los esquemas voluntarios tienen dificultades, sin un cumplimiento creíble, y las directrices internacionales se aplican de forma desigual en los L/MIC.
Lo que se necesita es un paquete más estricto y con anclaje local que haga obligatorias las normas ambientales y sociales clave y las vincule con la política industrial y de innovación. Esto incluye seguimiento riguroso y divulgación pública; financiamiento y adquisición que recompensan el cumplimiento y la mejora continua; procesos participativos con peso real en las decisiones, de modo que los proyectos puedan rediseñarse (ritmo, tecnología, incluso ubicación) en lugar de ser meramente “consultados”. Donde se protegen el espacio cívico y el acceso a la información, la movilización local sigue siendo uno de los controles más fuertes contra las malas prácticas y un motor de un diseño de proyectos más seguro y limpio.
(Re)formulación: de la descarbonización a la seguridad
Una cuestión crucial es cómo se conceptualizan los impulsores de la demanda de minerales. Si el Banco Mundial continúa enmarcando el aumento de la demanda principalmente a través de las transiciones energética limpia y digital, pasará por alto una dimensión en rápida expansión: la demanda relacionada con la defensa. Tal como Johnstone y yo sostenemos, la movilización militar y el cambio tecnológico impulsado por la guerra moldean cada vez más lo que se considera “crítico”, dónde se expande la extracción y bajo qué condiciones. El aumento de las tensiones geopolíticas, los programas de rearme y la reclasificación de materiales como “críticos para la defensa” ya han provocado el acaparamiento, nuevas alianzas estratégicas y acuerdos de acceso en todas las regiones productoras. Aunque la evidencia sistemática aún está emergiendo, estos cambios tienen implicaciones de gran alcance para el desarrollo y la sostenibilidad: restringen los flujos de conocimiento y los vínculos con los proveedores nacionales, comprimen los plazos de los proyectos, debilitan las salvaguardas sociales y ambientales, y reducen el espacio para la participación cívica y la supervisión democrática. A medida que las cadenas de suministro se entrelazan más con las agendas de seguridad nacional, los gobiernos de los países productores se enfrentan a la presión de ofrecer un suministro “seguro” y “amigable”, lo que desafía su autonomía y capacidad para diseñar políticas de desarrollo. Por lo tanto, la estrategia del Banco debe reconocer y analizar esta titularización de la demanda y establecer salvaguardas explícitas en torno a ella.
Conclusión
La nueva estrategia sobre minerales del Banco Mundial solo tendrá éxito si avanza decididamente más allá de un estrecho enfoque en la atracción de inversión extranjera, la reforma regulatoria y las nociones genéricas de “buenas instituciones”. El actual contexto geopolítico cambiante muestra que los minerales críticos ya no son solamente un problema climático o de desarrollo, sino un terreno de competencia industrial, seguridad nacional y creciente impugnación social. La experiencia pasada y los desafíos actuales de legitimidad sugieren que, si la estrategia pretende apoyar la diversificación en lugar de una dependencia renovada, debe colocar la innovación, la capacitación interna y la legitimidad política como su elemento central, mientras confronta abiertamente las tensiones entre las agendas de seguridad mundial, los intereses de los inversores y las demandas ambientales y sociales locales.
Esto no se puede lograr solo mediante soluciones técnicas. Requiere mecanismos de rendición de cuentas robustos y una participación ciudadana significativa y continua. La creciente titularización de la demanda de minerales aumenta aún más lo que está en juego: la militarización amenaza con acelerar los plazos de los proyectos, debilitar las salvaguardias y reducir las oportunidades de valor añadido local y de supervisión democrática. Si no se confrontan directamente estas consecuencias, las ambiciones de desarrollo, sostenibilidad e inclusión en el sector minero seguirán siendo en gran medida retóricas.
