Vías legislativas para el alivio de la deuda soberana: En qué se equivoca el FMI y cómo corregirlo
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Resumen de artículo
- El proyecto de ley propuesto por el Reino Unido, Debt Relief (Developing Countries) Bill, limitaría la recuperación de los acreedores dentro de la jurisdicción de ejecución de los tribunales del Reino Unido.
- La sugerencia del FMI de que los acreedores podrían responder cambiando la ley aplicable a sus instrumentos es errónea, ya que el límite se aplica independientemente de la ley aplicable.
- La advertencia del FMI de que la legislación de ejecución podría aumentar los costos de endeudamiento o dañar los centros financieros no tiene base empírica.
En su Stocktaking of the Current International Architecture for Resolving Sovereign Debt Involving Private Sector Creditors de septiembre de 2025, el Fondo Monetario Internacional (FMI) ofrece una revisión oportuna de un panorama de deuda soberana cada vez más complejo. Aunque los niveles de deuda pública en los mercados emergentes (ME) y los países de ingreso bajo (LIC por su sigla en inglés) se estabilizaron entre 2020 y 2024, los riesgos vinculados a la deuda de tenencia privada siguen siendo elevados, y las reestructuraciones tardan más en concluir que las examinadas en la evaluación del FMI de 2020.
El informe examina las herramientas contractuales y legislativas destinadas a hacer más efectivas las reestructuraciones de la deuda soberana. No obstante, omite un punto central: las herramientas contractuales por sí solas no pueden solucionar las fallas de coordinación que definen las reestructuraciones contemporáneas de la deuda soberana. A medida que los perfiles de deuda se han vuelto más heterogéneos, herramientas como las cláusulas de acción colectiva (CAC) solo pueden hacer un trabajo limitado. Pueden facilitar enmiendas a los términos financieros clave si las mayorías relevantes de tenedores de bonos están de acuerdo, pero no pueden agregarse a través de diferentes instrumentos de deuda. Esta fragmentación es una razón importante por la cual las reestructuraciones son más lentas y complejas hoy en día (véase el Observador de Primavera de 2025).
Estos límites hacen que el debate del FMI sobre las herramientas legislativas sea especialmente importante. Sin embargo, el informe trata propuestas fundamentalmente diferentes como si fueran equivalentes, lo que implica que podrían desencadenar el arbitraje de la ley aplicable al incitar a los acreedores a modificar los contratos para evitar su aplicación. Esta confusión oscurece los distintos propósitos de los diferentes enfoques legislativos.
Dos enfoques legislativos distintos
Las propuestas legislativas identificadas por el FMI se dividen en dos categorías. La primera categoría consiste en intervenciones sustantivas en el derecho contractual. Estas modifican directamente los derechos de los acreedores o establecen un proceso estatutario obligatorio de reestructuración. El Senate Bill S2333 propuesto por Nueva York es un ejemplo. Este introduciría un mecanismo interno de votación por mayoría para las reestructuraciones soberanas que vincularía a todos los tenedores de instrumentos regidos por la ley de Nueva York. Fundamentalmente, este tipo de legislación altera directamente los derechos y las obligaciones estipuladas en los contratos existentes regidos por la ley de Nueva York.
La segunda categoría se centra en la ejecución. No altera los derechos y obligaciones contractuales. En su lugar, limita lo que un acreedor puede recuperar a través de los tribunales nacionales si el deudor se ha sometido a un tratamiento multilateral de la deuda. Los ejemplos incluyen la Debt Relief (Developing Countries) Act 2010 del Reino Unido, el Debt Relief (Developing Countries) Bill propuesto, y el Senate Bill S7458 propuesto por Nueva York. Según este modelo, un acreedor puede obtener una sentencia por el valor total del crédito, pero la recuperación en la jurisdicción de ejecución está limitada a niveles consistentes con una reestructuración multilateral reconocida, independientemente de la legislación aplicable.
Ambas categorías promueven la equidad entre acreedores, pero lo hacen mediante mecanismos legales distintos y crean diferentes incentivos para deudores y acreedores. El análisis del FMI difumina estas líneas, lo que conduce a suposiciones erróneas sobre lo que las reformas legislativas pueden lograr.
Lo que realmente hace el proyecto de ley del Reino Unido
El Debt Relief (Developing Countries) Bill propuesto por el Reino Unido no modifica ni anula los derechos contractuales, ni reduce el valor nominal de ninguna deuda. Opera exclusivamente dentro de la jurisdicción de ejecución de los tribunales del Reino Unido, asegurando que dichos tribunales – y la infraestructura financiera sujeta a su autoridad – no puedan utilizarse para socavar las políticas que el Reino Unido respalda a nivel internacional.
La Ley limitaría la recuperación de los acreedores en el Reino Unido a niveles coherentes con los tratamientos de deuda multilaterales designados, incluido el Marco Común del G20 (véase el Observador de Invierno de 2025 y el de Verano de 2025). Esto evitaría que los acreedores no participantes exploten los canales de ejecución del Reino Unido para obtener recuperaciones preferenciales a expensas de los acreedores participantes y los estados deudores. Esto no es solo una cuestión de coherencia legal, sino también de rendición de cuentas pública. Cada dólar público condonado en una reestructuración multilateral se convierte en un dólar disponible para un acreedor no participante si los centros financieros permiten la recuperación total. En un momento de disminución de la Asistencia Oficial para el Desarrollo y de renovada austeridad fiscal, estos subsidios implícitos son cada vez más difíciles de justificar.
Dado que la Ley regula la ejecución y no los derechos contractuales, la sugerencia del FMI de que los acreedores podrían responder cambiando la ley aplicable de sus instrumentos es desacertada. Si la ejecución se solicita en el Reino Unido, el límite legal se aplica independientemente de la ley aplicable. Cambiar la ley aplicable privaría a los acreedores de la previsibilidad del derecho inglés sin ofrecer ninguna ventaja práctica
Lo que importa para la ejecución no es la ley aplicable, sino la ubicación de los activos embargables. Como principal centro financiero, Londres alberga a los agentes de pago, los fideicomisarios y las instituciones financieras de las que dependen muchas emisiones de bonos soberanos. Estos acuerdos crean conexiones jurisdiccionales, que llevan las acciones de ejecución a los tribunales del Reino Unido, y los acreedores no pueden apartarse fácilmente de ellos sin un riesgo operativo y legal significativo.
Con vistas a un debate basado en evidencia
El FMI advierte que la legislación de aplicación pueda aumentar los costos de endeudamiento o dañar los centros financieros. Estas afirmaciones no tienen base empírica. Cuando se propusieron por primera vez las CAC, los críticos emitieron advertencias similares. El propio FMI descubrió más tarde que los efectos sobre los precios eran insignificantes y, en algunos casos, positivos.
No hay pruebas de que la legislación de aplicación aumente los costos del endeudamiento soberano. Tras la Ley del Reino Unido de 2010, los préstamos privados a los 36 países cubiertos por la legislación aumentaron de USD 3 mil millones en 2005-2009 a USD 24 mil millones en 2010-2014 y USD 41 mil millones en 2015-2019. Una revisión del Gobierno del Reino Unido de 2011 no encontró pruebas de que la Ley perjudicara el estatus de Londres como centro financiero o restringiera el acceso al crédito. En todo caso, apoyó el desarrollo del mercado al expandir el espacio fiscal a través de la Iniciativa para los Países Pobres Muy Endeudados (PPME).
Alentamos al FMI a centrarse en los verdaderos determinantes del impacto legislativo: la geografía de los sistemas de pago internacionales, la ubicación de los activos sujetos a aplicación, y los beneficios de la adopción coordinada en los principales centros financieros.
Para que el alivio multilateral de la deuda tenga éxito, los sistemas jurídicos nacionales deben reforzar los principios que sus gobiernos respaldan en foros internacionales. El Reino Unido y otros Estados clave cuentan con las herramientas legales para impulsar reestructuraciones más ordenadas y equitativas. Es hora de utilizarlas.
